数字政府建设能否提升基本公共服务均等化？

[摘要]数字政府建设是创新政府治理理念的重要举措，是推进国家治理能力现代化的必然选择。基于2011—2020年我国276个地级市的面板数据，运用双重差分模型检验数字政府建设对基本公共服务均等化的影响及其内在机制。研究结果发现：数字政府建设能够显著提升基本公共服务均等化水平，经过一系列稳健性检验后依然成立。机制分析发现，数字政府建设能够通过提升政府透明度和优化公共资源配置推动基本公共服务均等化。异质性分析表明，人口规模较大或数字化水平高的城市，其数字政府建设的政策效应更明显。研究结论为优化数字政府顶层设计，强化区域、城乡间协同合作，健全更为均等的公共服务体系提供理论依据及政策参考。

[关键词]数字政府；基本公共服务均等化；双重差分模型

一、 引言

基本公共服务均等化是实现共同富裕的基本特征。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“要在学有所教、病有所医、住有所居等上持续用力，建成世界上规模最大的基本公共服务体系，人民群众获得感、幸福感更加充实、更有保障，共同富裕取得新成效。”1基本公共服务均等化是保证共同富裕的基础目标，是实现中国式现代化的关键[1]。通过长期的探索和实践，我国基本公共服务供给水平逐年提升、制度日益完善、体系更加健全，均等化成效初步显现。然而，不平衡、不充分的基本公共服务发展依然制约着我国全体人民共享社会发展成果。因此，如何实现基本公共服务均等化以推动共同富裕是理论界与实务界亟须探索的难题[2]。

数字政府的兴起为实现公共服务均等化带来了新契机，是健全国家治理能力现代化的重要举措，是推进中国式现代化的重要抓手。面对全球数字政府建设的时代浪潮和双循环新发展格局，党中央、国务院相继出台多项数字政府建设政策以驱动政府治理创新，但我国数字政府建设水平依然呈现非均衡、差序化特征[3]。2022年颁布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》）指出，加强数字政府建设是引领数字经济发展、驱动数字社会建设的必然要求2。中国电子政务网公布的《政务服务评估报告（2022）》显示，我国数字政府建设水平处于持续提升的良好态势，各省份一体化数字政务服务能力总体指数平均值达到了88.07。近年来，各国通过数字政府建设将云计算、大数据、人工智能等新一代数字技术应用于政务管理服务，提高行政效能，充分发挥数字政府所具备的强大治理能力，因此，中国式现代化进程中政府治理离不开数字政府的长期建设。

数字政府建设的根本目的是在经济社会治理中形成更好的服务型政府，即从人民的基本利益出发，实现社会公共利益最大化和公共服务均等化[4]。但是，我国政府在传统公共服务供给过程中存在着城乡以及区域间信息壁垒高、水平差异大、均等化程度低等问题，那么数字政府建设能否为基本公共服务均等化提升带来新的突破口？目前，学界对两者的研究较少，对数字政府与基本公共服务均等化关系的逻辑机制以及数字政府治理发挥效应的有效边界有待进一步深入论证。因此，本文聚焦传统公共服务发展失衡瓶颈，以数字政府建设视角为切入，试图探讨数字政府建设能否提升基本公共服务均等化？进一步深究数字政府建设通过何种机制推进公共服务均等化？鉴于此，本文运用双重差分模型检验数字政府建设对公共服务均等化的影响。可能边际贡献在于：第一，为政府治理对基本公共服务均等化的影响提供新证据和新视角，从理论上阐述其与公共服务均等化之间的内在逻辑关系，丰富数字政府对社会发展影响效应的研究。第二，利用双重差分模型实证检验数字政府建设在社会公共服务发展方面的政策效应。第三，厘清数字政府建设影响公共服务均等化的内在机制，深入探索效应发挥的边界条件。

二、 文献回顾

国内外学者对基本公共服务均等化的相关研究主要集中在均等化的标准、均等化的测度以及如何实现均等化等方面。首先，均等不只是数量概念，而是确保在数量和质量上同时均等，更进一步需要商酌不同地区发展水平的客观差异[5]。基本公共服务的供给应该由中央来制定底线标准和最高标准，地方政府在此基础上根据当地实际情况来设定供给标准与方式[6]。机会均等是基本公共服务均等化的核心与基本标准[7]，再以标准体系促进公共服务均等化，以数字赋能实现公共服务的供给[8]。其次，在测度基本公共服务均等化的方法上，学者们主要通过构建各类指标体系，从不同维度或层次使用Dagum基尼系数、Kernel密度、熵值法、信息熵等进行测度[9]，最后，在实现基本公共服务均等化的对策建议方面，缪小林等从政府所提供公共服务的充足与平衡出发，对基本公共服务是否提高公众获得感进行了评判[10]。也有学者认为实现公共服务均等化需要从扩大范围、调整结构、优化机制等维度探索实现路径[11]。此外，合理配置各类公共服务资源[12]、提升转移支付透明度、提升均衡性转移支付、通过数字赋能于基层协作创新[13]等都是推进基本公共服务均等化的重要途径。

学者对数字政府的概念与理论、存在的问题与困境、路径优化以及建议对策等方面的研究在不断深入。数字政府作为平台化、数字化、智能化的高级形式[14]，其使用数字化技术不断优化政府服务功能与水平，提升其公共服务价值。黄璜通过选取DIKW模型展开研究，构建了数字政府的概念结构[15]。对数字政府理论研究方面，主要是关于政府形态、作用价值和作用机制的研究。根据研究视角的不同，数字政府的形态可以分为新型政府形态和再创新政府形态[16]。数字政府建设是新型治理模式和政府职能的变迁过程，是体现政府价值的过程[17]。并且数字政府建设能通过政务数据共享及多主体共用共治功能建立良好的多方关系[18]。目前，数字政府建设的主要困境在于制度构建不健全、信息基础建设水平低以及政府社会质量水平低等。除此之外，数字政府建设还面临协同合作能力不足、数据资源开发不够、顶层设计不健全、国家信息安全、参与主体质量低等问题。学者关于数字政府建设对策的研究主要集中在提升数字政府接受度、促进政府数字化转型、健全数字治理机制、优化制度构建、优化政府治理理念、增强数字基础建设等方面[19-21]。

三、 理论分析与研究假设

数字政府建设是以整体政府“优政”“惠民”“兴业”为最终目标，重铸数字政务管理架构，形成用数据决策、服务、创新的现代化治理模式。其发展本质是不断挖掘数据资源价值、加快提升数字领导能力以及实现社会治理与公共服务深度融合，凸显其推动经济高质量发展的作用。其中，在执政理念方面，数字政府建设是创新政府治理理念和执政理念的重要举措，数字化政务服务体系对加快转变政府职能，建设法治、廉洁、服务型政府意义重大；在政策推动方面，数字政府建设可以促进政府服务的数字化转型，提高政府服务质量与效率，促进信息公平，进而更加高效地制定和实施公共服务政策。因此，基本公共服务均等化是数字政府建设的核心内容，同时数字政府建设须加快培育政府公共服务理念、提升政府公共服务水平，创建多群体可及的基本公共服务体系。

基本公共服务均等化是中国特色社会主义理论对共同富裕的内容诠释。要想实现基本公共服务均等化，就要对不均衡、不充足的公共服务资源进行协调，但基本公共服务失衡的重要原因之一是政府未对地区的公共服务需求有足够的认识，导致地区出现公共资源错配和资源浪费[22]。但是，数字政府在城市治理时可以利用其具备的数字化、网络化、可视化功能，将不同区域的公共服务资源信息转化为数据进行统一处理，全范围、大幅度、多层次实现对不同区域间公共服务需求的信息获取以及公共资源的合理配置。因此，数字政府建设能够利用其数字治理功能，来解决在实现公共服务均等化进程中存在的诸多不足之处。同时，从公共价值视角分析，数字政府建设对基本公共服务促进效果的实际意义不再局限于提升公共服务效率[23]，而是突显其推进公共服务均衡化的特征，其内在要求也必然符合社会公平性特征。总之，数字政府建设以数字政务集群为依托，不断实现区域、城乡间公共服务资源共享，逐渐发挥其优势与价值，推动基本公共服务均等化任务阶段性达成。据此本文提出以下假设：

H1：数字政府建设能够提升基本公共服务均等化。

依托数字政府的数字信息技术特征和政府公共治理导向，数字政府建设促进基本公共服务均等化水平提升，可能通过提升政府透明度与优化公共资源配置两个作用机制来实现。

1. 提升政府透明度

传统的公共服务供给过程存在一定程度的信息不对称[24]。主要表现为政府信息公开不充分、公共服务相关政策难以普及、公共服务处理效率低下等。信息不对称会造成“柠檬市场问题”[25]，即高效公共服务被低效公共服务所取代。但是，数字政府的兴起带动政府信息技术策略和基础设施整体发展。采用政务APP、政务网站、政务小程序等渠道一站式信息发布，可以全面、规范地公开政务信息，提升政务信息公开力度。并且数字政府建设能够实现政府信息实时查询，便于社会公众对政府各部门关键信息的有效获取，同时也能增强对政府部门工作效能督查，提升政府透明度。随着透明度的提升，政府必然会对其内部机构进行优化革新，对公共管理进行有效调整，公共服务的供需效率必然会随之提升，从而驱动基本公共服务均等化。据此本文提出以下假设：

H2：数字政府建设通过提升政府透明度推动基本公共服务均等化。

2. 优化公共资源配置

首先，数字政府建设基于其“一网统管”发展定位，即在整个城市治理过程中实现一网统管以深化区域资源协同调度分配，能够实时督查区域内基本公共资源供需状态，以此尽可能实现对公共资源在不同领域不同用途之间的最优配置[26]。其次，数字政府建设以数字政务集群为依托，在不同地区实现对公共资源的供需均衡，使居民享有最大程度的公共服务。以基础教育为例，区域、城乡经济发展存在较大差异，会导致教育公共资源的“不均等”，然而数字信息技术可以提供在线教育等创新形式，进而实现优势资源向劣势区域转移，逐步实现均等化。此外，数字政府建设还能优化市场环境，运用数字信息技术对市场的感知突破空间和地理的局限，让市场过剩资源流向资源高需求地区，从而有效降低市场公共资源供需不匹配的问题[27]。据此，本文提出以下假设：

H3：数字政府建设通过优化公共资源配置提升基本公共服务均等化。

四、 研究设计

1. 模型设定

2018年，为积极响应数字中国战略规划以及数字政府建设政策，广东、贵州、广西、浙江、江苏、福建以及安徽7个省份首次出台了建设数字政府相关举措，省内各城市受政策冲击纷纷开始数字政府建设，数字政府相关政策如表1所示。本文将2018年我国部分省市首次出台的数字政府建设规划视为一项准自然实验，将施行数字政府建设政策省份下的地级市定义为实验组，非施行地城市定义为对照组。考虑研究结果可靠性和数据可得性，剔除了部分数据缺失严重的地级市，最终96个地级市组成实验组，180个城市组成对照组。参考以往学者的研究，本文选用双向固定效应的双重差分模型，模型设定如下：

[E_Pubsevit=α0+α1didit+α2Controlit+ μi+ ηt+ εit]  （1）

[didit=posti×treatt] （2）

式（1）（2）中，E_Pubsevit是被解释变量，指基本公共服务均等化水平，i表示城市，t表示年份。didit为核心解释变量，表示各城市是否是数字政府建设政策施行城市的虚拟变量，Controlit指代所有控制变量，μi是城市固定效应，ηt是时间固定效应，εit是随机误差项。本文的重点关注对象是估计系数α1，α1代表了数字政府建设对基本公共服务均等化程度改善的净效应，若α1的系数显著为正，则说明数字政府建设能够提升基本公共服务均等化。

2. 变量说明

（1）被解释变量

本文的被解释变量为基本公共服务均等化（E_Pubsev）。具体测度有以下步骤：①基本公共服务指标体系构建。考虑到数据可得性以及评价体系系统性，本文研究从基础教育、医疗卫生、社会保障、文化服务四个维度建立基本公共服务评价体系，本文借鉴吕光明等的研究对具体指标进行选取[28-30]，详见表1。为消除不同地区人口规模对各类指标绝对量的影响，所有指标采用人均相对指标。此外，考虑到城市和农村层面指标的可获得性，本文采用杨晓军的做法[9]，将城市界定为地级市的市辖区，农村界定为市辖区以外的区域。②基本公共服务水平综合评价指数计算。本文采用熵值法测度2011—2020年地级市层面基本公共服务水平指数。熵值法确定的各指标权重见表1。③基本公共服务均等化水平计算。在上述计算的基础上，使用信息熵原理，最终测算出基本公共服务均等化水平。信息熵表示信息离散程度，其值越大代表公共服务水平差距越小，从而说明均等化水平越高。