转移支付、人口跨区域流动与城乡公共服务差距

[摘要]基于中国地区间人口竞争和人口跨区域流动的新视角，将人口跨区域流动因素嵌入到转移支付影响城乡公共服务投入的理论框架中，构建模型深入分析在地区间人口竞争背景下中央转移支付对地方城乡公共服务投入决策的影响机制。研究结果表明，转移支付对城乡公共服务投入差距的激励功能受到转移支付直接效应和地区间人口竞争效应两种效应的综合影响。转移支付对不同人口净流入（出）地区的城乡公共服务供给差距的影响存在明显差异。利用1996—2019年中国省际空间面板数据，研究发现在人口净流入地区，地区间人口竞争增强，转移支付对城乡公共服务差距的激励功能受到一定程度抑制，而在人口净流出地区，转移支付显著缩小了城乡公共服务差距。研究表明，在评估现有转移支付制度时，需要重新审视我国人口跨区域流动背景下转移支付对城乡公共服务差距的潜在影响机制。

[关键词]转移支付;人口竞争;人口跨区域流动;城乡公共服务差

一、 引言和文献综述

2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，实施乡村振兴战略，必须加强乡村公共基础设施建设，提升农村基本公共服务水平，逐步建立城乡一体的基本公共服务体系1。从现实经济看，虽然近年来我国城乡收入差距有所缩小，但在医疗卫生、社会保障、养老服务等其他公共服务领域，城乡之间仍存在一道巨大的鸿沟。根据《中国农村教育发展报告2019》，普通小学生均公共财政教育支出/农村小学生均公共财政教育支出之比从1996年的1.157下降到2019年的1.0942。在医疗服务方面，目前我国80%的公共卫生资源仍主要集中在城市。《中国卫生健康统计年鉴2020》数据显示，截至2019年，城市每千人口医疗卫生床位数为8.70张，而农村为4.56张3。

此外，2020年全国第七次人口普查数据显示，中国流动人口规模剧增，人口老龄化趋势加剧。2020年全国流动人口为37582万人，其中，跨省流动人口为12484万人。与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，流动人口增长69.73%4。在中国人口跨区域流动和跨区域人口老龄化加剧的大背景下，城乡公共资源之间的矛盾可能会被进一步激化。大城市居民可以享受大量优质公共资源，与此同时，由于大量资本、劳动力要素从农村地区“抽离”，极易造成农村地区教育、医疗等基本公共服务供给匮乏。

理论上，现有文献主要从转移支付对城乡财力均等化的影响[1-2]，转移支付和城乡间经济竞争[3-4]等视角来讨论转移支付对中国城乡公共服务供给的影响。比如，缪小林等从不同经济赶超省份的视角，重点考察了一般转移支付和专项转移支付对不同地区城乡公共服务差距的异质性影响[4]。与本文紧密联系的一部分文献主要关注人口流动与转移支付之间的关系。如甘娜等主要探讨了人口流动对我国政府间转移支付均等化效应的影响[5]。同时另一些研究也关注到转移支付对人口跨地区流动可能存在的影响，如王丽艳等研究发现，转移支付与人口净流出显著正相关，一个地区获得的转移支付越多，人口净流出规模也越大[6]。

另外一部分文献则主要研究人口流动与城乡公共服务支出之间的关系。如王洛忠等研究发现了城市公共服务供给和人口净流入之间的正相关关系[7]。温兴祥等研究发现，农村流动人口的基本公共服务多维贫困始终高于城镇户籍劳动者[8]。此外，Mauricio等文献则重点关注到在人口流动背景下转移支付的异质性影响[9]。

综上，现有文献取得了非常有价值的研究成果，为研究中国转移支付与城乡公共服务差距奠定了坚实的基础。与现有文献相比，本文可能的贡献主要有以下几点：

第一，已有研究主要侧重研究转移支付对城乡财力均等化的直接效应，即转移支付对城乡财政收入规模的增加效应[3，10]。但在中国整体人口红利下降的大背景下，人口结构正深刻影响地方产业转型和地区增长格局，人口竞争格局可能会影响到地方政府的目标函数和财政投资行为偏好。已有文献主要考察静态下转移支付的直接财力均衡效应，而本文则基于地区间人口竞争和人口跨区域流动的新视角，探索转移支付影响城乡公共服务供给的新机制，是对现有文献的一个有益补充。

第二，在实证层面，虽然有少数文献关注到人口流动对地方公共支出竞争的影响以及省际人口流动对我国财政均等化转移支付方案的影响[7]，但是总体而言，关于转移支付如何通过人口竞争效应对城乡公共服务差距产生影响的经验检验仍相对缺乏。本文利用1996—2019年省级面板数据，将全部样本数据划分为人口净流入地区和人口净流出地区，通过分组检验重点考察了在人口净流入程度不同的地区，转移支付对不同地区城乡公共服务差距的异质性影响。研究发现，在人口净流入地区，转移支付明显加剧了城市间公共服务竞争，而在人口净流出地区，转移支付明显缩小了城乡公共服务差距。

第三，本文进一步研究发现各地转移支付占地方财政总收入比例，地区人口净流入程度可能是影响转移支付城乡公共品激励机制的重要变量，而这点在现有文献中鲜有提及。本文从不同地方政府对转移支付依赖度差异以及人口净流入程度差异的视角，解释了现实经济中转移支付对不同地区的异质性影响。

二、 理论模型

本部分在Capuno等[11]、李永友等[12]模型的基础上，将跨区域人口流动因素引入到理论框架中，重点讨论人口跨区域流动背景下转移支付制度对地方政府城乡公共支出决策的影响及其作用机制。考虑一个含有地方政府、居民和企业的三部门经济，政府管辖区域分为城市和农村，分别用下标u和r表示。假定地方政府的目标是追求所管辖区域整体的经济和社会综合表现最优，本文假定中央政府的行为外生，中央政府按照既定的分享比例s和地方政府进行税收分成，地方政府税收留存比例为1-s，然后将剩余收入上交，通过中央转移支付形式再返还到地方，假定中央政府外生转移支付率为φ。

1. 基本模型

（1）地方政府财政资金来源与运用

根据缪小林等[4]研究，地方政府财政支出主要分为经济性支出和公共服务福利性支出。假定地方政府投向城市和农村的财政支出分别为Gu和Gr，其中公共福利性支出比重为μu和μr，经济性支出分别为1-μu和1-μr。其中，经济性支出能够提高劳动生产率，进入企业生产函数，公共福利性支出能够提高居民福利，进入居民效用函数。考虑地方政府财力来源主要分为两部分：一是地方留存税收收入，留存比例为1-s，另一部分是中央转移支付，假定中央转移支付率为φ，税收分享比例为s。为简化分析，假定人口总数量单位化为1，本地城市化率ω，平均税率为г。

城市代表性企业的人均产出为yu，可以简单假定地方政府税收总收入等于所有企业总产出乘以税率，为ωгyu，然后中央和地方按照s和1-s的比例进行税收分享。按照上述假定，城市地区财政总收入等于地方留存收入加中央转移支付，即为（1-s）ωгyu+φsωгyu=[1-s+φs] ωгyu，则城市财政资金运用与来源为：

[Gu=（1-s）ωτyu+φsωτyu] （1）

由于农村地区税收类型相对有限，为简单起见，假定农村地区财政支出主要来源于中央转移支付，且转移支付中用于农村的部分与其产出收入成比例（δ），则农村地区财政资金运用与来源为：

[Gr=δτyr] （2）

（2）企业生产函数

假设城市和农村地区代表性企业生产函数为C-D函数形式：

[yu=Aukαu[（1-μu）Gu（1+I）ηu]1-α]

[yr=Arkβr[（1-μr）Gr（1-m）ηr]1-β] （3）

其中，下标u和r分别表示城市和农村，y表示人均产出，A表示技术水平，k表示私人人均资本，1-μu和1-μr分别表示城市和农村财政支中经济性支出所占比重，α表示城市人均资本产出弹性、β表示农村人均资本产出弹性。I和m分别表示本地外来人口净流入率和本地人口净流出率，用ηu和ηr来表示城市和农村可劳动年龄人口占总人口中的比重，即城乡人口结构。其中0<α，β，μu，μr<1。

（3）居民效用函数

本文设城市和农村居民公共服务人均消费量分别为Qu=（Nu+inflow）γμuGu，Qr=（Nr-mig）γμrGr。其中，Nu表示城市本地户籍人口，Nr表示农村本地人口，inflow表示外来流入人口，mig表示本地流出人口，γ为公共服务拥挤系数。

为简化分析，假定城市和农村代表性居民即期效用函数为对数可分可加的形式：

[uu=lncu+σlnQu]

[ur=lncr+σlnQr]  （4）

其中，u表示居民效用函数。Lnc表示居民私人消费，lnQ表示居民公共服务消费，σ为反映私人消费和公共服务消费替代程度的参数。考虑城市和农村代表性居民家庭预算约束：

[ku·=yu-τyu-cu]

[kr·=yr-τyr-cr]  （5）

对于城市本地居民而言，在预算约束（5）式下通过选择消费水平c使其预期效用水平最大化，即：

[maxUucu=0∞[lncu+σln（Qu）]e-ρtdt]，s.t. [ku·=yu-τyu-cu]  （6）

求解（6）式效用最大化。在经济达到均衡时，居民消费增长率、人均公共财政支出增长率和经济增长率相等，其中，ρ为贴现因子，λ为拉格朗日乘子，经过计算并整理，得到城市和农村最优经济增长率：

[gu=A1αu[（1-μu）（1-s+sφ）ωτ（1+I）ηu]1-αα（1-τ）-ρ]，[gr=A1βr[（1-μr）δτ（1-m）ηr]1-ββ（1-τ）-ρ]  （7）

（4）地方政府目标函数

地方政府最优化问题可表示为：在（1）式至（3）式约束下，地方政府追求经济绩效和社会公共服务绩效总效用最大化，可以用产出增长率g和公共服务所获效用增长率z表示经济绩效表现和公共服务绩效表现：

[maxW=g（yu，yr）+θg（z（Qu，Qr））=ξgu+（1-ξ）gr+θ[ξg（z（Qu））+（1-ξ）g（z（Qr））]] （8）

其中，g为经济增长率，g（z）为居民公共服务获得效用增长率。地方政府总效用包括城市和农村地区效用两者之和。为简化分析，假设地方政府目标函数为线性可加可分函数，ξ和1-ξ分别表示地方政府对城市和农村经济增长绩效的相对权重，θ为地方政府对于经济增长绩效和社会福利绩效的相对权重。

假设本地城市常住人口增长率（gN），不仅仅受到本地政府公共服务投入（μuGu /ωyu）的影响，还受到相邻地区政府公共服务投入（μjGj /ωjyj）的影响，即存在地区间公共服务竞争，则有gN=g（μuGu /ωyu，μjGj /ωjyj）=g[μu  （1-s+φs）г ，μj（1-s+φj）г）。同时假设城市居民和农村居民公共服务所获效用增长率分别为：

[g（z（Qu））=dz（ln（Qu））dt=μu+gu+γgNu（μuGu/ωyu，μjGj/ωjyj）];

[g（z（Qr））=dz（lnQr）dt=μr+gr+][γgNr（μrGr/δyr，μjGj/δyj）] （9）

将（9）式代入（8）式，地方政府通过选择在城乡公共财政支出中公共服务的投入比例µu，µr，使得城市和农村整体的综合效用最大化。（8）式分别对µu，µr求导，解得两个一阶条件，得到：

[∂W∂μu=ξ∂gu∂μu+θξ[1+∂gu∂μu+γ∂gN（μuGu/ωyu，μjGj/ωjyj）∂（μuGu/ωyu）（1-s+φs）τ]=0] （10）