疫情防控与复工复产双重任务下的流动人口协同治理研究

[摘要]新冠疫情初期，如何在疫情突发公共危机中主动有序引导大量人员流动，如何平衡人员管控与复工复产对人力资源需求之间的矛盾，引发了公众对疫情防控机制的思考。运用协同治理理论，以义乌为蓝本，研究全面应急防控阶段，以中小微企业为主的商贸类大流动社会开展流动人口管理的区域实践。通过对义乌疫情防控与复工复产中流动人口管理的分析发现，在政府的主导引领下，市场主体、社区、社会组织与社会全员共同参与的协同治理是迅速取得抗疫胜利、经济快速复苏的基本经验，展示了危机中县域政府基层社会的治理能力。但同时也存在着一些治理短板，据此提出应采取“政府主导，部门联动，社会组织与各界共同参与”的长治机制，求解最大公约数的协同治理机制，提升全社会公共安全治理能力。

[关键词]疫情防控;复工复产;流动人口管理;协同治理;义乌

一、 引言

本文中的流动人口是指登记在册并已取得当地居住证或居留证的来自境内外的人口，而把那些还未登记在册的来自境内外的人口称为日客流量或临时人口。协同治理理论是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论综合而成的交叉理论，对于社会系统协同发展有着较强的解释力。协同治理理论的一个重要特征是参与治理主体的多元化，协同治理是政府与企业、社会组织或公民等主体之间互动的合作治理模式，即社会力量利用机制。在主体间关系上，国内学者普遍是在政府处于协同治理核心地位的基础上来探讨政府与其他多元主体的协同合作关系[1]。即政府是社会治理协同的主导者，但不包办。社会组织与人民团体是社会治理协同的主要主体、基层自治组织是基础主体、企业是重要主体，尤其是危机时，既要强化政府的统一决断权，又同时调动多元社会力量特别是企业组织、社会组织以及公民个人的力量，进行协同应对[2]。

新冠疫情暴发以来，国内疫情以2020年4月28日取得湖北保卫战决定性成果1为标志，全国范围由此从全面应急防控阶段，转入总体常态化防控与局部地区因出现“散发病例或境外输入病例引起的聚集性疫情”应急防控的阶段。本文梳理全面应急防控阶段，以中小微企业为主的商贸型大流动社会开展流动人口管理的区域实践。以典型城市——义乌为蓝本，实证分析疫情之初（2020年1—4月），县域单位面对抗疫与复工复产的双重压力，如何协同开展流动人口治理。

选择这个案例，因为义乌是国内以中小微企业为主、流动人口经济参与主体型商贸城市的标志性地区[3]。其流动人口的体量大比例高、人口结构复杂，流动人口管理对当地有独特意义，并富有代表性。同时国内外对义乌的关注度很高，能够收集到的信息资料比较多。疫情期间当地的政策与管理方式灵活有效，有很多值得研究之处。另外，也观察到与疫情之初相比，当地2021年的复工复产过程与流动人口返岗情况，虽然基本过程相似、最基础层面的做法也相似，但是表现出来的治理进程与特点已经发生了很大的变化。特别是现阶段国内不断出现的多点散发疫情，传播速度更快，周期更加短暂，不断迭代升级的精密智控处置措施却还是离不开类似义乌在疫情初期的基本应对方法。因此，回顾研究该时段的基层应对，对今后各类突发公共安全危机的第一时间迅速系统化处置的组织，颇有裨益。

二、 文献综述

疫情以来，诸多学者从公共危机应对[4-5]、政府治理理念与社会治理方式[6-7]、疫情对经济影响[8-9]等多方面进行探析。一些学者从人口学视角出发对疫情之下人口流动问题开展研究，但主要聚焦于运用百度迁徙大数据等技术手段实证研究疫情防控对人口流动的影响[10-11]，或者分析人口迁移对疫情传播的影响[12-13]等。也有学者利用百度迁徙大数据研究疫情下人口流动情况与缓解复工复产中“用工荒”的政策问题，如张蔚文等提出不能仅仅依靠短期扶持政策，更需要通过户籍制度改革，推进包容性城市建设等方面实现流动人口市民化[14]。与本文相近的是疫情下结合社区治理做好流动人口管控的研究，如吴晓等结合社区治理探讨了对流动人口有效保护和分类管控的综合策略[15]。综观上述研究，却很少有学者将公共管理与人口学相结合，对以中小微企业为主的商贸型大流动社会，在疫情初期的抗疫与复工实战中，基层开展流动人口管理的区域实践，开展深度考察。

与现有研究相比，本文可能的贡献在于以下几个方面：一是从协同治理理论角度，清晰地梳理出区域内流动人口管理发展脉络的实证证据;二是对疫情初发阶段，在政府的主导引领下形成有效协同应对机制的一般场景进行剖析;三是为疫情初期抗疫与复工复产中流动人口管理问题提供一个新的研究视角，弥补现有研究的不足，同时有助于今后更加科学合理地统筹疫情防控和经济社会发展工作。

三、 义乌抗疫与复工复产的实践考察

1. 义乌概况

义乌被誉为世界“小商品之都”，是全球小商品贸易的“货地”和“码头”，背靠拥有7.8万个商位、从业人员23多万人、日客流量达20多万人次的义乌市场，连接着全国200多万家中小企业，与219个国家（地区）保持贸易往来，物流通达国内321个地级城市。义乌是全国首个也是唯一一个县级国家级综合改革试点城市，流动人口达152.1万人，远超本地户籍人口83.6万人。每年来义乌采购的境外客商超56万人次，有100多个国家（地区）的1.5万多名外商常驻义乌。义乌市近5年流动人口数据情况见表1。

国内疫情爆发时，义乌按照习近平总书记“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，疫情初现迅速行动，抗疫首战告捷后，抢先开始复工复产，同时严防国外输入。战疫与复工复产中，当地全社会被非常规、高强度、高效率地动员起来。期间对流动人口开展“主动有序引导大量人员流动”的有效管理，是最大的工作难点与特色，在当时疫情肆虐背景下成为反应迅速、措施果断的“排头兵”。义乌迅速胜利抗疫并复工促进经济平稳运行，仅仅依靠政府力量很难实现，协同治理的做法在其中发挥了关键作用。

2. 疫情发展情况

2020年，面对突如其来的疫情，义乌迅速成立疫情防控指挥部，全员返岗，奔赴抗疫一线。火车站、高速路口、村社区等卡口严密布防，同时一个不漏通知常住流动人口，尤其是重点区域人员暂缓来义。鉴于往年上述区域人员在义数量达几十万之多，专门设置隔离观察点。1月26日，义乌确诊首例输入性病例1。2020年1月26日—2020年1月31日，连续6天每天都有新增病例。期间，政府不断增派人员充实一线防控力量，关停各类集聚场所，所有小区实行封闭式管理，道路仅开放受控主干道。1月31日，义乌首例治愈的患者出院。此时，义乌累计报告确诊病例12例，以返义流动人口为主，至2月3日，累计报告确诊病例14例。2月11日，新增病例1例，为当时疫情最后一例。3月10日，义乌最后一例确诊病例宣布治愈，累计报告病例16例全部治愈，义乌实现“清零”（疫情发展情况见图1）。据2021年12月底统计：疫情以来义乌共发现确诊病例17例，确诊无症状感染者34例。自第一波抗疫告捷之后，再没有发生输入关联本地病例。

3. 复工复产进程

2020年2月3日，抗疫最吃紧时，习近平总书记指出“疫情特别严重地区要集中精力抓好疫情防控工作，其他地区要在做好防控工作的同时统筹抓好改革发展稳定各项工作，特别是要抓好涉及决胜全面小康社会、决战脱贫攻坚的重点任务，不能有缓一缓、等一等思想”2义乌迅速调整战术。2月10日，义乌始发中欧班列并恢复正常运行。

元宵是往年返工返岗高潮节点，在返岗难、复工难的疫情初期，道路不畅、人流物流停滞，有人就意味着占据发展先机，于是“抢”人就成了“重头戏”。2020年2月16日，义乌出台《关于应对新型冠状病毒肺炎疫情加强企业用工保障的意见》，通过给予企业包车补助、自行返义员工补贴、企业和人力资源服务机构招工补助等方式，鼓励务工人员返义。同日起出动44个工作组，奔赴劳务输出大省，包大巴、包高铁、包飞机接回务工人员。2月18日，具有行业风向标意义的义乌市场——国际商贸城新春开市。市场开市，跟往年相比推迟了13天，这13天被当时义乌各界称为“需抢回的13天”。3月9日，规上企业全部复工，同日又公布实施《促进市场繁荣第一批20项行动》，内容涵盖八大方面。3月10日，首架载着165名采购商专机从重庆起飞、首批60多名采购商包车从衢州抵义。义乌成立20个国内采购商招引小组，分赴全国20个省市自治区招引采购商。同时发挥龙头作用，选择125个国内二级市场加深合作。3月13日，李克强总理视频连线义乌市场，勉励义务要在满足国内市场需求、保持国际市场份额上打头阵，并要求有关方面提供融资服务3。同日，境外采购商招引组招的第一批外商抵义。招引组分赴长三角、珠三角等区域，对接招引常驻中国的外商以及入境超过14天的境外客商。3月20日，义乌快递业务量接近上一年度全年日均水平。7月21日，习近平总书记主持召开企业家座谈会，义乌商城集团作为浙江省代表、全国36家企业之一参会4。义乌市复工复产进程见表2。

4. 抗疫与复工复产成效

至2020年3月10日，义乌已连续28天无新增确诊病例，累计报告病例16例已全部治愈，发病率0.72/10万，低于浙江省平均比率。4月21日，义乌海关在“一季度外贸情况通气会”上公布数据：一季度，义乌以市场采购出口420.3亿元，同比下降13.6%，但3月份就较快恢复，市场采购出口134.3亿元，同比增长14.2%，高于义乌市整体出口同比增长8.2%的增速6个百分点。同时，一季度义乌跨境电商进出口继续保持增长，同比增长139%，其中保税电商（1210）同比增长188.1%。直播电商风起云涌、“地摊经济”全国火爆，又助推义乌市场强劲恢复，成为全国商贸复苏的窗口。义乌市邮政管理局发布：2020年1—7月义乌快递业务总量36.74亿件，同比增长52.3%。全年全市快递业务总量71.75亿件（与排名第一的广州只差4.4亿件），同比增长51.6%。据义乌市统计局数据，2020年上半年全市实现地区生产总值669.38亿元，按可比价计算，同比增长0.9%，实现由一季度下降7.0%到二季度的转正，分别比全国、全省同期高2.5和0.4个百分点。一年后，义乌年终经济报告出炉，2021年GDP增速为11.6%，跑赢全省的8.5%与全国的8.1%，成绩明显。

四、 义乌抗疫与复工复产中流动人口管理的演进过程

人是社会经济系统中最为活跃的因素。观察抗疫首战中义乌的应对，可以发现最后的落脚点与关键点就是人员流动管理，各项举措主动作为的特点十分鲜明。四个阶段：疫情初期严控、复工复产“抢”人、减负稳岗助企、千方百计招商。从人员流动管理看，就是从“拒人”到“抢人”，再到“留人”“请人”，可谓一波多折。四个阶段实施的各类政策，都体现了阶段性、针对性和时效性，有效推动了人员科学合理地流动。核心内容是特殊时期阶段性精准的资金补助，紧扣当时面临的主要问题。通过出台政策组合拳，有序地逐步推进解决困难与问题。

1. 疫情初期——拒人

疫情初期，如何面对大量返义人员，是义乌面临的第一道选择题。政府采取强制有力的措施严控重点区域人员来义，做好已返人员隔离医学观察，确保其他在义人员正常的生产生活。2020年1月21日—2月2日，指挥部多次就摸排管控在义重点区域人员、做实劝返工作等事项下文，6号、8号令分别就实施医学观察、近期拟回人员发放“绿色通行证”等公告;10号令明确“非本市车辆、非本地户籍人员未经批准不得进入”。14个督导组每天督查落实情况并通报。市纪委从严从速查处了18起各级工作人员违反抗疫工作纪律问题。

2. 复工复产——抢人

防控仍处于吃紧的关键时刻，复工复产面临巨大压力和风险，管控疫情与恢复经济社会活动矛盾突出[16]，流动人口管理因与市场、企业的复工复市交织在一起更加复杂困难。是否仍将返义人员“拒之门外”成为第二道选择题。2020年2月4日，12号令发布做好“三返”人员工作指令，公告全市防控必需、保障城市运行和企业生产、群众生活必需、重点工程等企业，即日起正常开工开业，宣布提供4万张隔离床位，食宿费用由政府承担。标志着义乌防控的同时，正式拉开复工复产“抢”人战序幕。2月12日，16号令公告由全面管控转为重点、精准管控，义乌欢迎包括采购商在内的世界各地朋友来义创业、工作和生活等，对初次来义人员提供3天免费食宿。这意味着“抢”人战进入高潮。