城镇单位老旧小区的管理困境及应对策略研究

[摘要]城镇老旧小区的形成与传统单位制的城市生产体制和基层管理模式有着密切关系。城镇老旧小区管理所面临的“双重失灵”困境，其症结在于单位制的消解，原有的社会联结失灵，新型的社区自管文化还没有形成。文章以广西南宁市在老旧小区改造过程中推行“老友议事会”的创新实践为例，探索建立以协商为主要沟通方式、以居民自管文化为主要抓手、以和谐善治为主要目标的适应新时代人民群众美好需求的治理共同体。

[关键词]老旧小区 后单位时代 社会联结 自管文化

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1009-4245（2022）01-0054-07

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2022.01.010

城镇老旧小区是新时代城市基层社会治理的痛点和难点。习近平总书记指出，要加快老旧小区改造;不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。然而从以往各地老旧小区整治情况来看，由于缺乏长效管理机制，改造更新效果保持时间不长，个别小区又回到了脏乱差的状态。在城镇老旧小区改造工作全面开展的背景下，如何实现老旧小区的长效治理成为一个不可回避的问题。本文试将城镇老旧小区治理置于社会转型背景之下，通过梳理城镇老旧小区的“前世今生”来分析当前城镇老旧小区管理困境的症结所在，并提出相应的解决之道。

一、老旧小区的基本特点

老旧小区的形成与我国长期实行的福利分房制度有关，长期以来由政府或单位主导住房分配，决定了绝大部分城镇老旧小区都是单位房或直管房，私有住宅或商品房所占的比重较小。新中国成立以来，加快工业化进程成了国家经济社会发展和城市建设的中心任务，在“先生产后生活”的影响之下，对单位职工的生活安排同样要服从于生产优先的逻辑，由此，单位职工的生活领域实际上已成为生产过程的延伸，承担着劳动力再生产的重要功能，个体及家庭的日常生活深度卷入单位的生产活动之中。单位职工生活区即今天大部分的城镇老旧小区在居住功能、地理位置、空间形态、管理方式等方面都呈现出与生产活动相适应的特点。

（一）仅能满足基本居住需求

伴随城市化、工业化的快速发展，20世纪80年代到90年代，城镇各企事业单位大量兴建职工宿舍。与当时的经济社会发展水平相适应，同时也是为了能够集中资源和力量进行生产，单位能够提供给职工的居住条件和环境都比较有限，职工宿舍区的生活功能被尽可能地简化或压缩。住宅单位除了具备起居、储藏、就寝、饮食等基本的居住功能之外，更多的生活功能和需求如文化娱乐、人际交往、亲子关系建立、个体素质提升等或者被抑制，或者以过集体主义生活的方式予以一定程度的满足。二室一厅的住宅是较为常见的户型，仅能满足核心家庭的居住需要。与房屋住宅略显逼仄的空间相对应，职工生活区的公共空间也颇为有限，相当数量的单位老旧住宅区除了必要的生活设施以外，可供职工活动和交往的公共场所明显不足。作为早期企事业单位住房分配制度紧张的产物，老旧小区普遍存在建筑标准较低，居住面积较小，缺乏电梯等适老设备，住宅楼格局分布紧凑，公共服务设施配备不足，机动车、非机动车停车位紧张，公共活动空间匮乏等特点。

随着单位制的消解，职工生活区难以得到有效的修缮和维护，加速了小区的整体破败。单位住宅小区内的房屋建筑普遍已使用超过20年，成了真正意义上的“老旧小区”。由于房屋建筑建成时间较长，居住功能退化，公共设施老化缺失，大部分老旧小区环境脏乱差的问题都比较突出，具体表现为房屋主体破损严重，外墙斑驳剥落，绿化率较低，公共道路和楼道照明不足，小区内道路破损，小区排水管网存在设计缺陷或老化问题，导致下雨过后小区内污水横溢，以及小区电线老化，用电高峰期频繁停电，公共停车棚、物管用房等设施普遍陈旧，存在违章搭建等诸多问题。显然，长期以来对于社区生活功能的抑制和忽视，使得老旧小区已不能满足现代生活发展的需要。

（二）生产空间和生活空间叠合

为了方便职工的生产和生活，保障单位生产活动快速、有效地开展，单位职工宿舍区多建于单位生产区域附近，与后者连成一体。并且受苏联城市建设模式的影响，早期城市规划多以工业布局为重心，工厂企业区域通常集中在一处，而职工的集中安置方式为围绕工厂企业分布，形成了人口的聚集区。即使在单位制已经衰落的今天，原本的城市布局仍然基本保留，相当数量的城镇老旧小区位于老城区内或邻近传统的工业商业区，人口密度较大。

部分规模较大、实力较强的工业企业，其职工数量庞大，涉及人口众多。为了维持职工家庭生活的正常运转，保证单位职工能够安心工作，通过“单位办社会”的方式，由单位组织起大量的社会资源，在单位职工生活区域内构建包括托幼、教育、医疗、养老、商贸、文娱、休闲、交通等方面综合一体的生活体系，实现了对单位职工全生命周期和全生活过程的覆盖。同时，为了支持重点工业企业的发展，城市建设也会有计划地将基本公共服务资源向工业企业聚集区进行倾斜，于是在大型的工业企业集聚区附近，还形成了生活服务设施一应俱全的“小社会”“小城镇”。由此，老旧小区通常社区成熟度也较高，在交通出行、配套设施、商贸环境、教育医疗资源的公共供给等方面具有一定的优势。也正因为如此，即使在原单位已经破产或搬迁，小区所依托的生产空间不复存在的情况下，部分老旧小区的业主因为能够享受到地理位置和周边环境带来的生活便利，仍倾向于对小区进行更新改造，而非整体拆迁。

（三）社区内部具有较高的同质性

生产空间和生活空间的叠合，不仅建立了生产单位和居民个体在地理空间上的广泛联系，而且强化了两者在心理认同上的深度联结。在计划经济体制背景下，单位社会的人员流动性是比较弱的，进入单位工作即意味着捧起了“铁饭碗”，职业或单位作为个体的终身选择是很常见的现象。在推行住房市场化改革之前，住房市场供给长时期处于受抑制的状态，职工住房需求的解决主要依靠政府或单位解决，而单位职工住房的产权归属于集体。而且依照福利分房制度，职工住房是作为单位福利的组成部分，其分配标准与职工在单位的生产活动和工作业绩紧密相关。单位职工在住房问题上与所在单位形成了直接绑定的关系，在这样的情形下，人们更换单位或住宅的制度成本较高，因此社区内的居民构成也是相对稳定的。

正如“单位大院”这一具有典型时代特征的概念的形成，其所呈现出的不仅是以出入口、围墙栅栏、门卫岗亭组成的封闭空间，而且还暗含着“大院”内部的身份认同以及与院外社会环境的隔离。通过封闭化的管理方式，单位小区维护了社区内部共同体的团结和社区成员对社区内部资源的共享，同时也拒阻了非本单位成员的参与和融入。单位职工的低流动性和单位社区的封闭化管理，构成的是结构相对稳定、内部同质性较高、具有强集体归属感的居民群体。因而单位制的消解，带来的是以单位为核心的共同体的分崩离析，单位社区的人员流动性大大增强。

随着市场化改革，特别是住房的商品化，由于房屋状况、居住环境和管理服务等方面不能满足需求，部分经济条件较好的业主已搬离小区，或将自有住房出租，选择留在老旧小区内居住的业主主要是退休职工或低收入人群，还有相当部分人群是独居老人。与此同时，老旧小区即原单位职工宿舍区因为交通便利，生活配套较全，周边工商企业集中，租金比较低廉，吸引了大量外来租户。可以说，从单位社区到老旧小区，社区的同质性从职业身份和生产关系为主的同质体，已发展成为以消费能力和生活需求为主的同质体。

（四）小区管理状况与单位经营状况密切相关

在单位制背景下，单位对职工生活区的管理通常是以单位后勤保障部门为依托，在基层社会形成“国家—单位—个人”的纵向管理体制，行政管理色彩浓厚。在开展社区活动、建设社区环境、提供社区服务、解决社区矛盾的过程中，单位能够通过行政手段或集体动员的方式，对有关人员或相关事务进行有效的控制和管理。与此同时，由于单位职工社区内部具有较高的同质性，单位制社区呈现出典型的熟人社会特征，在生产生活中形成的人际关系，对基层社区的管理也具有重要影响，如在属于单位住宅区的老旧小区中，单位原先的领导干部和生产骨干、劳动模范，仍然在社区居民中具有相当高的威望和影响力，是新时期社区管理中的领导人物或精英分子。

在单位制背景下，单位对包括住房在内的社会资源分配具有主导性的作用，而其资源整合和管理功能的实现，也是以单位生产生活区域为物理空间边界的。不同的单位由于行业类别、生产规模、经营状况等方面的差异，所占有的社会资源也有着显著的差别，并通过内部利益传导机制影响职工宿舍区的建设和管理。因此，老旧小区管理状况的好坏很大程度上取决于原主管单位的发展现状，如隶属高校的老旧小区依托于校园环境，高校所能提供的后勤服务、运动设施、居住环境和活动空间都比较完善，小区的整体面貌也相对较好。相较之下，企事业单位所属的老旧小区管理状况则由于原单位的经营情况不同而有显著差异。随着城镇经济发展的转型升级，相当数量的企事业单位经历了改制或破产，这部分单位老旧小区的居民经济能力较弱，小区管理状况也相对较差，小区大多处于无物业管理也无业主自治组织的状况，只能由社区居委会代管。

近年来，城市发展速度加快，人民生活水平日益提高，市民维权意识逐渐增强，对于社区管理和服务的要求也在逐步提高。然而由于单位制时期社区的生活功能长期得不到重视，老旧小区现有的生活环境和生活条件，已不能适应现代生活发展的需要，影响到了社区居民生活质量的提高。在新的时代条件下，亟须推动老旧小区功能从以生产为主向以生活为主转变，从满足人民的美好生活需要出发，修复和重建老旧小区生活功能，使社区真正成为城镇居民过上更方便、更舒心、更美好生活的主要场所。

二、双重失灵：老旧小区的管理困境

20世纪90年代，我国开始推行住房市场化改革，住房货币化政策逐渐取代了住房实物分配方式，这也意味着城市居民住房问题的解决主体从单位或政府转为市场，管理方式从行政统管转为市场化管理。由于原先的城镇居民住房制度带有单位福利性质，单位在住房的分配和管理方面承担较多，随着单位制社会的逐步瓦解，原先由单位负责的大量管理事项和服务功能被推向市场，或转由所在地的社区居委会承接。然而从老旧小区现阶段管理状况来看，管理缺位的情况普遍存在，给基层社会治理带来巨大挑战。

（一）老旧小区“社会失灵”现象

老旧小区的社会失灵是指在缺乏外在公共权威的情况下，单纯依靠老旧小区的社会共识，老旧小区自我运行无法维持良好的秩序和状态。在单位制社会中，国家通过单位对城镇居民进行组织化管理，从而实现对城镇社会的整合和控制。在单位制全能主义的辐射之下，街居制管理方式作为补充，主要是管理游离于单位制以外，占城镇居民人口少数的无就业人员，因此街居制在社会管理体系中长期居于次要地位。单位制的衰落，使得原有的“国家—单位—个人”的纵向社会管理体制难以发挥功用，亟须建立起“国家—社会—个人”的新的社会联结，使国家的管理职能和公共服务能够传递至基层社会，以应对日趋严重的社会原子化趋势[1]。正是在这样的背景下，社区逐渐取代单位成为国家城市治理的基本单元，社区建设和社区管理问题成为国家政治生活的重要主题。

推行市场化改革以来，社区承接了由单位释放出的大量管理职能，并且单位除了保留主要的经济职能以外，原先亦由单位承担的诸多社会功能、文化功能、政治功能等，也需要归还社区。与此同时，政府推行一系列简政放权的改革措施，管理权力下放，大量的管理职能和服务事项从市职能部门、街道办下放至社区，由此在城市管理过程中出现的诸多新问题和新矛盾也都集中至社区，给社区的服务和管理带来极大挑战。而由于单位制时期社区管理功能长期被弱化和边缘化，在应对基层社会管理的问题上，社区在管理资源、管理能力、管理手段、管理体制等方面仍存在较大的局限性。随着后单位制时代的来临，以及社区建设理念的不断发展，传统的社区管理方式已经很难适应城市生活发展的需要。

近年来，城市社区网格化管理方式在全国范围内推行。网格化管理即将社区划分为若干网格，以单元网格作为治理单位，推动相关治理资源下沉至网格，使政府治理资源和力量能够延伸至基层，有效弥补单位制衰落后出现的社区管理真空。然而从具体实践来看，网格化管理虽然能对社区内的“物”进行快速的组织和管理，但对于原子化的居民个体的组织效果却十分有限。并且个别社区网格化管理方式在实施过程中，主要将重心放在维稳、计生、环境整治等方面，更多的是凸显社区的管理功能而非服务功能，实际上是强化了社区居民对政府管理的依赖，在一定程度上也挤占了社区公共性的发展空间。