就业优先战略的政策效应和推进路径

党的二十大报告指出：“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。”这进一步强调了就业在增进民生福祉、提高人民生活品质中的重要地位，为我们在新征程上加大力度实施就业优先战略、以高质量充分就业提高人民群众的获得感、幸福感和安全感提供了根本遵循。

政策演进和实践效应

就业是民生的头等大事，是劳动者增加收入、融入社会、实现自身价值的基本前提，也是经济发展最基本的支撑。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视就业工作，坚持在推动高质量发展中强化就业优先导向，不断丰富发展更加积极的就业政策，推动我国就业工作取得历史性成就。

就业优先上升为国家战略，彰显以人民为中心的发展思想。就业制度是经济体制的重要组成部分。改革开放后，适应经济社会发展的需要，我国就业制度发生深刻变化，即以由统包统配为主转向主要由市场配置劳动力资源。进入21世纪，逐步形成了有中国特色的积极就业政策框架。

党的十八大明确提出就业是民生之本，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业。党的十八大闭幕后中央政治局常委同中外记者见面时，习近平总书记鲜明指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”饱含深情道出人民群众对更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障等美好生活期待。习近平总书记多次强调就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程，深刻指明就业工作的重大战略、政策取向。党的十九大提出就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。党的十九届五中全会将实现更加充分更高质量就业作为“十四五”时期经济社会发展的重要目标。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出健全有利于更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾。近年来，面对经济增长下行压力增大和新冠肺炎疫情的冲击，党中央、国务院始终把就业工作摆在“六稳”“六保”首位，以空前力度应对“非常之疫”，一揽子政策扎实稳经济保民生，实现就业局势总体稳定。党的二十大再次强调实施就业优先战略、就业是最基本的民生，彰显了以人民为中心的发展思想。

新战略引领就业工作新实践，取得来之不易的新成就。进入新时代十年来，我国深入实施就业优先战略和积极就业政策，就业规模保持稳定，就业结构不断优化，重点群体总体平稳，就业质量逐步提升。城镇新增就业年均超过1300万人，累计实现城镇新增就业1.3亿人，2021年城镇就业人员占比达到62.7%，第三产业成为就业最大“容纳器”；调查失业率总体低于预期控制目标；8000多万高校毕业生总体就业水平保持稳定，农民工总量增至2.9亿人，脱贫劳动力务工规模保持在3000万人以上，累计促进失业人员再就业5501万人，帮扶困难人员就业1768万人。14亿人口的大国实现了比较充分的就业，就业局势的稳定成为民生改善的坚实基础、经济企稳的有力支撑和社会稳定的“压舱石”。

从江苏来看，全省从业人数由2012年末的4771万人增加到2021年的4863万人，净增就业92.3万人；年均城镇新增就业达到141万人，超过全国的1/10；2021年城镇就业人员占比达55.89%；从事第三产业人员占比从2012年的37.3%上升为2021年的46.8%。十年来，累计帮扶870万失业人员、220万就业困难人员、8.2万去产能分流职工、2.6万退捕渔民实现就业，高校毕业生毕业去向落实率保持在93%以上，就业优先战略成效明显。

面临挑战和时代课题

总量矛盾依然存在的同时，结构性矛盾凸显。党的二十大报告指出，群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题。失业率是宏观经济的四大指标之一，如果一个国家或地区的调查失业率维持在5%左右，就基本实现了充分就业。充分就业是基础，高质量充分就业是升级，不仅意味着充分的就业机会，更意味着合理的就业结构、良好的就业能力、公平的就业环境、和谐的劳动关系等。十年来，我国应该说实现了比较充分的就业，但要实现高质量充分就业，还存在着一些矛盾、问题和挑战。当前，我国就业总量矛盾与结构性矛盾交织，结构性矛盾凸显。我国劳动力人口数量巨大，“十四五”期间需要在城镇就业的劳动力年均在2500万人以上，还有大量新转移农业富余劳动力，实现高质量充分就业压力不小。新科技革命的快速发展、大数据的广泛运用，都会造成劳动力供求市场的矛盾，增大就业压力。

从江苏来看，人口结构性问题加剧，老龄化程度加深，65岁以上人口占比从2010年的10.88%上升为2020年的16.2%；每年城镇新增就业人口在100万人以上；产业转型升级、技术进步对劳动者技能素质提出了更高要求，创新型、技术技能型、绿色就业等相应人才的培养和储备不足，结构性就业矛盾更加突出；劳动力市场运行复杂性加剧，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障亟待加强；江苏作为外向型经济大省，受世界经济波动影响较大，不稳定性不确定性因素增加，对就业的冲击需警惕防范等等。这些都对实现更加充分的高质量就业带来挑战。

实现高质量充分就业既要正视挑战，也要抓住机遇。党的二十大明确提出：从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，保障和改善民生是推进中国式现代化的应有之义。促进高质量充分就业，是党中央在新的经济社会发展阶段保障和改善民生的新要求，是顺应新时代社会主要矛盾变化作出的重大决策部署，是新的使命任务给我们提出的新课题。

回答好这一时代课题，我们既要正视挑战，也要抓住机遇。要充分认识到实施就业优先发展战略，为实现高质量充分就业提供了根本保证；完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推进高质量发展，新兴创业就业机会日益增多；江苏拥有坚实的实体经济基础、完善的产业链供应链、丰富的科教人才资源和良好的营商环境，发展韧性强劲；“一带一路”建设、长江经济带发展、长三角区域一体化发展，新的就业增长点不断涌现，等等。我们要坚定信心、抓住契机，努力打造高质量充分就业先行区，为谱写“强富美高”新江苏的现代化篇章提供坚实保障。

着力方向和推进路径

坚持就业优先导向，在扭住高质量发展这个主题中实现高质量充分就业。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；发展是党执政兴国的第一要务；必须坚持在发展中保障和改善民生。就业不仅是民生问题，而且是发展问题。一方面，高质量充分就业是高质量发展的重要体现；另一方面，又必须通过高质量充分就业来保障高质量发展。

实现高质量充分就业，要坚持把就业放在经济社会发展优先位置，强化经济发展就业导向，保持经济增长与促进就业协调发展。要确保经济运行在合理区间，坚持在经济转型中推动就业转型，以就业转型支撑经济转型。要精准对接国家重大发展战略和中长期发展规划，加强就业政策与财税、产业、投资、金融、外贸、消费、区域等政策的相互衔接，在制定各项经济政策、发展规划中强化就业优先导向，加强多部门、多主体联动和高效融合，带动多样化高质量就业。要持续优化营商环境，继续落实好用工指导、援企稳岗等政策，壮大市场主体，创造更多就业岗位。总之，就是要坚持以高质量发展为主题，把就业摆在经济发展和宏观政策优先位置，通过经济发展来实现就业扩容提质，形成劳动力市场更高水平的供需动态平衡，实现经济稳定发展与就业质量提升互促共进、良性循环。

坚持目标导向，在抓住健全就业促进机制这个关键中实现高质量充分就业。《江苏省“十四五”高质量就业促进规划》提出：城镇新增就业500万人，城镇调查失业率控制在5%左右，三次产业就业比例与产业结构相匹配，城镇就业比重达到73%以上。我们要坚持目标导向和问题导向，完善工作机制，破解主要矛盾，推动实现高质量充分就业，扎实推进共同富裕。

一是健全就业公共服务体系，为高质量充分就业“搭台”。构建政府主导、社会参与，覆盖全民、便捷高效的全方位就业公共服务体系，提高公共就业服务标准化、智慧化、专业化水平。运用就业专项补助等资金，支持各类劳动力市场、人才市场、零工市场建设，构建公共服务和市场化服务各有侧重、互为补充的发展格局。建立精准精细的就业跟踪服务机制，加强重点企业跟踪服务登记失业人员分级分类服务。结合数字政府建设，全面推进“互联网+公共就业服务”，建立集中的就业创业经办系统，实现信息共享，简化服务流程，通过信息化和智能化提供高效便捷的公共就业服务，推动实现就业创业服务“一网通办”。线上线下齐头并进，为就业创业搭建平台，开拓空间。

二是完善重点群体就业支持体系，为高质量充分就业“稳基”。持续促进高校毕业生、农民工、退役军人、失业人员、就业困难人员等各类重点群体就业，分类精准施策，提供更多的就业或再就业机会。把高校毕业生就业放在重中之重，深入实施就业创业促进、基层成长、青年见习等计划，开发更多适合高校毕业生的高质量就业岗位，拓宽市场化社会化就业渠道；精准实施离校未就业高校毕业生实名登记和跟踪服务，多渠道帮扶就业困难毕业生。健全农民工工作协调机制，实施农民工素质提升工程，大规模开展农民工培训，不断提升农民工职业技能和综合素质，推进农村劳动力转移就业。建立部门联席、军地联动、区域合作常态化机制，健全退役军人就业保障体系，支持他们就业创业。畅通失业人员求助渠道，健全保障联动机制，创新公益性岗位开发模式，健全就业困难人员动态管理机制，坚决消除影响就业的不合理限制和就业歧视，把兜底帮扶落到实处，切实坚守民生底线，稳住就业基本大盘。

三是健全终身职业技能培训制度，为高质量充分就业“蓄能”。着眼缓解结构性就业矛盾，强化人力资本投入，建立完善覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度。紧贴社会、产业、企业、个人发展需求，从劳动预备开始，到劳动者实现就业创业，持续开展职业技能培训，建设知识型、技能型、创新型劳动大军。健全以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重工匠精神培育和职业道德养成的技能人才评价体系。大力推广“互联网+职业培训”模式，推动信息网络技术在职业技能培训领域的应用，提高培训的普及性、便利性、有效性。

四是完善创业带动就业的保障制度，为高质量充分就业“添翼”。优化创新创业环境，深化创业领域“放管服”改革，推进“证照分离”和“一照多址”改革，推进企业开办事项省内“一网通办”，激发市场活力和社会创造力。推进创业载体建设，打造一体化综合性创业载体平台，实施科技创业载体提质增效行动。完善创业扶持政策，实施全民创业行动计划，强化创新创业主体培育，推动创业向大众化、发展型、全领域转变。继续实施支持和促进重点群体创业就业税收政策，加大金融信贷支持力度。提升创业服务水平，建立政府支持、社会参与、市场运作的创业项目开发机制，提高创业项目转化成功率。通过创造有利于就业创业的良好环境，更好发挥劳动者的积极性、主动性、创造性，为促创业稳就业增添动力。

五是加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，为高质量充分就业“开源”。灵活就业主要包括个体经营、非全日制和新就业形态等三类就业方式，目前我国灵活就业和新就业形态蓬勃发展、方兴未艾，覆盖生产生活各领域、高中低端各层次。截至2021年底，我国灵活就业者为2亿人左右。灵活就业和新就业形态在稳经济、保就业、促增收方面发挥了重要作用，有效减轻了困难群体的就业压力，发挥了重要的“蓄水池”功能。现行的劳动法、劳动合同法和社会保障制度主要针对传统就业方式设计，迫切需要抓紧研究制定保障灵活就业和新就业形态劳动者权益的法律法规和制度体系，落实完善各项支持和保护政策措施，规范灵活就业和新就业形态健康发展，为促进高质量充分就业开掘源泉，培育动能。

（张明：江苏省统计局党组成员、副局长；马永春：江苏省统计局人口和就业统计处副处长）

责任编辑：张蔚菊