党组织引领乡村治理的实践进路

党的二十大擘画了农业农村发展的新蓝图，就是举全党全社会之力全面推进乡村振兴。在推进中国式现代化的开局之年，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称《意见》），站在社会主义现代化建设事业发展全局的高度对全面推进乡村振兴作出重大部署，再次表明党中央加强“三农”工作的鲜明态度。《意见》指出，必须“健全党组织领导的乡村治理体系”，把“强化农村基层党组织政治功能和组织功能”摆在首要位置，更加明确了党组织在乡村治理中的领导地位。加强农村基层党组织建设既是提升乡村治理效能的重要抓手，更是重要保障。

一、强化党对乡村治理的全面领导

中国共产党成立一百年来，始终依靠广大农民，聚焦时代变化需求，为亿万农民谋幸福，成功带领广大农民走出了一条具有中国特色的农村进步与发展之路，生动诠释了中国共产党“江山就是人民，人民就是江山”的执政理念。立足新起点，迫切需要中国共产党扛起政治责任，将党的领导贯穿乡村振兴全过程。

党的领导是乡村治理的显著特征。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”显然，党的领导是体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个领域的全面领导，贯穿社会生活各个领域、治国理政的全部过程。全面加强党在乡村治理中的领导地位，是凸显中国特色社会主义本质特征的重要体现。乡村治理历经了从管理民主到治理有效、从“乡政村治”到“乡村治理”［1］，从“政社合一”到“多元共治”的转变［2］，新时代坚持和加强党的全面领导，发挥基层党组织引领乡村治理体制创新作用，不断推动农村自治格局向“外部推引”与“内源激活”并行、法治与德治并存、管理与服务并重的现代化方向转型升级［3］。

党领导乡村治理是党的社会革命的任务要求。中国古代社会是以小农生产为基础的社会，构成了由国家、乡绅自治、宗法家族组成的超稳定结构。在这个社会结构中，生产、生活相对封闭，形成了费孝通等学者所谓的“乡土中国”“熟人社会”或“社稷社会”［4］，“皇权不下乡”“自觉守礼俗”是中国古代社会治理的典型特征［5］。中国共产党成立以后，面对列强入侵、军阀割据、物资匮乏的严峻考验，中国共产党一步步改造农村宗法家族社会，让党的领导逐渐嵌入乡村基层，把亿万农民组织动员起来，最终取得了中国革命的伟大胜利。新中国成立之后，通过彻底改革土地制度，确立“政社合一”的基层政权体系，妥善安置失业人员，中国共产党有效组织和整合了乡村社会与农民，开启了中国农村社会的全方位重建。改革开放以来，中共中央出台一系列惠农政策，致力唤醒农民主体意识，构建党委领导与村民自治相结合的治理路径。立足新时代，中国共产党更要以“伟大自我革命引领伟大社会革命”，向全世界展示中国乡村治理的新面貌。

党领导乡村治理是农村社会发展的历史必然。当今全球化、互联网、人工智能、新媒体等与中国农村深度融合，农村面貌发生了极大改变，“原子化”乡村治理面临极大挑战。一是基层党组织有些弱化。由于政府资源的持续引进，加大乡村治理的行政化，传统封闭性自治权力瓦解，部分农村基层党组织与村委会之间陷入“二元”权力矛盾中。二是乡村治理体系不太健全。农村大量行政事务下沉基层一线，使基层政权只看重上级要求，而与村民集体事务、公共事务逐渐“脱钩”，陷入机械化的工作模式难以挣脱。三是治理难度逐渐增大。老龄化、空心化问题日益突出，人口成分复杂，不同的利益需求容易导致人民内部矛盾多发，信访举报、集体上访数量增多。面对农村社会的“原子化”趋势和杂糅的治理任务，为了进一步巩固我们党在农村的群众基础，这就要求党坚持以人民为中心，顺应社会发展趋势，实现农村社会的再组织化，推进农村社会有序发展。

二、增强党组织对乡村治理的组织功能

用嵌入式理论分析农村基层党组织与乡村治理之间的关系，从组织嵌入、人事嵌入、规范嵌入三方面诠释乡村治理的有效路径。“嵌入”既保障了党组织对乡村治理的引领作用，强化了党组织的组织功能，又给予乡村治理空间，确保了农村社会发展的方向和动力，实现党的领导与乡村治理的价值耦合。

组织嵌入，凝聚多元治理合力。在乡村“原子化”比较明显的情况下，农民的治理主体意识不是太强，需要农村基层党组织延伸组织体系，通过组织体系打破联系服务农民的“最后一公里”，带动和促进农民参与乡村治理的积极性。从组织上嵌入乡村治理，主要涉及以下三个方面。一是完善农村基层党组织体系。以合并村党组织为核心，以原自然村划分党小组，借助党小组在血缘、情感、距离等方面的优势对村民进行政治引导、价值引领、集体教育，再通过网格责任制，形成全链条、全覆盖、全方位的组织体系。二是把支部建在生产上。物质生产是保障善治的基础，推动党建下沉基层生产，在村集体中成立联合党支部，以党建带动生产，不断壮大村集体经济优势，进而增强村民主动作为的使命感。三是在社会组织中设立党组织。一般来说，社会组织建立在乡村社会之上，大都以个体形式参与乡村建设，与农村社会整体发展休戚相关。在社会组织中成立党组织，强化社会组织的政治责任和政治担当，能够进一步激发村民主体活力，增强社会组织的竞争力与创新力，避免出现“孤岛”现象和“烟花”现象。

人事嵌入，培育合格治理人才。人才振兴是乡村振兴的基础。党组织人事“嵌入”，就是在加大人才培养力度的基础上，汇集各种人力资源，选派各类具备扎实理论功底与深厚实践经验的农村专家或带头人投身乡村治理一线。一是选好配好农村基层党组织带头人。农村基层党组织带头人是乡村治理的主心骨，直接影响农村各项政策的落实。要坚持直接任命与当地选任相结合，将政治素质高、工作能力强、农村情怀深、廉洁纪律严的优秀干部选任为农村基层党组织负责人，为乡村振兴构筑坚强有力的战斗堡垒。二是村两委交叉任职。交叉任职能够避免冗员冗事，防止因意见不合而导致效率低下、简单事情复杂化等问题，交叉任职通过提高村委会和村代表中党员的比例，增进党组织与村委会的深度融合，让决策和执行更为高效。三是为社会组织选派热心公共事务的骨干。农村基层党组织要通过社会动员吸纳素质高、能力强、有爱心、肯奉献的各类人才，尤其是要在抗洪救灾等急难险重的工作中发现和吸纳先进分子加入各类社会组织，形成让专业人做专业事的专业化治理模式，提高基层治理的精准度。

规范嵌入，涵养先进治理理念。在我国农村推行村民自治，其核心价值是确立村民乡村治理活动的主体地位，确保农民的实际在场。所谓规范“嵌入”，即对在场农民进行教育引导，让自治、法治、德治相结合的“三治”理念成为他们日用而不觉的道德规范，以科学合理的规范约束乡村治理环境。一是健全乡村治理的协作机制。依据相关法律法规完善村内权力运行规范，规范村两委的治理权限和班子成员的行为，使乡村治理依规而行、有规可循、监督可查。二是共同制定符合地域特色的道德规范。在约定公约时，由于人们的经济发展水平、思想文化素质、道德认知水平存在较大差异，村民对社会主义道德在认知上也存在较大的共识性差异，这种差异决定了农村基层党组织需要从文化传统入手，通过与村民共同约定形成人人认可、人人遵守的乡规民约，进而谋求道德共识。三是规范村集体经济和各类组织的运行程序。加大对村集体经济与各类组织的党员管理力度，发挥党员在日常工作和生活中的模范带头作用，充分激发各类组织参与乡村治理的活力。严抓考核评价，用村规民约、法律法规约束各组织成员的行为，把乡村振兴的发展要求运行在发展的规范之中。

三、明确党组织在乡村治理中的职能定位

在复杂的乡村治理中，由于多元主体的存在，使得农村基层党组织容易陷入与其他治理主体的关系纠结以及行政化事务之中。习近平总书记在2023年中共中央政治局第二次集体学习时强调，要“把村级自治组织、集体经济组织、农民合作组织、各类社会组织等紧紧团结在党组织的周围”，在日常运行中不断调适与其他治理主体之间的合理关系，确保自身在治理行为中能够承担起领导核心的责任。

坚定支持村委会加强乡村治理。在乡村治理实践中，很容易发生党组织与村委会之间的“二元”对立，主要在于未做好二者间的关系调适。对党组织而言，要深刻认识自身在领导乡村治理中的角色定位，始终坚定支持村委会开展自治。一是要加大对村民的宣传力度，普及有关自治的法律法规，帮助村民深刻认识并理解自己所具有的自治权利，并在此基础上做好领导工作，发挥农村基层党组织在村民自治中的领导核心作用。同时，鼓励村民勇于、敢于、乐于行使自己的权利。二是带领“在场”村民共同制定完善自治公约，将政治关怀落实到具体行动中，在参与集体活动、进行理论宣讲、处理生活矛盾等具体实践中增进与村民的情感。在面对具体治理事务时，要注意做好“领导”，党组织要时时“在场”，工作上做到不“越位”，在实际工作中确保权力运行的透明度，提升治理效能。

坚决推动乡村集体经济组织发展。在乡村治理演进过程中，集体经济组织与党组织产生了千丝万缕的联系，除了本身的经济属性外，还展现出一定的政治属性及社会治理属性，兼具农村管理与服务的职能。特别是在“政经社”三位一体的村落，除去本身所具备的发展经济、促进生产的职能属性外，集体经济组织在创造经济价值的同时积极号召村民听党话、跟党走，增强农村社会的凝聚力。无论“政经社”是否并行，集体经济组织都在农村社会中发挥着凝聚人心、开发人力、造福人民的作用，基层党组织应当积极推动集体经济组织创新发展。一是通过农村土地流转改革，活化农村固定资产，推进农村集约化规模化生产，为集体经济组织争取更多的政策性资源，强化集体经济组织的内生动力。二是进一步延展集体经济组织属性功能，多途径增加集体经济组织可支配收入来源，扩大集体经济组织资金吸纳能力，在传统经济模式上不断改革内部组织架构，完善集体经济组织建设，更大限度地激活农村自组织力，带动更多的村民参与集体建设与乡村治理。

坚持引入社会性公共服务供给。社会组织通过自上而下的体制通道与政府联合，或者通过自下而上的治理通道进行市场化参与，为乡村治理提供公共服务，极大地推进了乡村治理的自治化与专业化。但社会组织因角色定位、制度供给、资源禀赋、行动能力等因素，在乡村治理的参与中，与党和政府之间的关系往往是一种从属与辅助关系，这种关系制约了社会组织作用的发挥。要突破现有角色定位，对农村基层党组织而言，一方面，要鼓励社会组织主动介入公共政策的酝酿、决策、执行和反馈之中，激励和监督党与政府的治理活动，促进农村经济社会的发展。另一方面，要对政府职能进行“瘦身”，挖掘社会组织的社会服务属性，积极支持各类社会组织以不同方式参与到移风易俗、扶困助农、清洁环境等事务中，补齐政府在提供公共服务上的短板。努力构建“一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核”的制度机制，形成政府主导、社会组织积极参与的有效治理格局，汇聚乡村振兴合力。

参考文献：

［1］陈军亚，肖静.从“乡政村治”到“乡村治理”：政权建设视角下的农村基层政治变迁——对“乡政村治”框架的再认识［J］.理论月刊，2022（06）.

［2］戴玉琴.农村民主治理的制度内卷化分析［J］.江苏社会科学，2017（4）.

［3］周少来.权力过密化：乡村治理结构性问题及其转型［J］.探索，2020（3）.

［4］费孝通.乡土中国［M］.北京：北京出版社，2005：29-30.

［5］周申倡，戴玉琴.村级治理中“德治涵养自治”逻辑的政治学分析［J］.宁夏社会科学，2021（3）.

［6］习近平.加快构建新发展格局  把握未来发展主动权［J］.求是，2023（08）.

（刘兴平：河海大学马克思主义学院党委书记，研究员、博士生导师；朱皖秋：河海大学马克思主义学院科研助理）

责任编辑：刘景昌