治理现代化视域下加快数字政府建设的路径选择

党的二十大报告指出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并将实现国家治理体系和治理能力现代化确定为总体目标。政府治理现代化是国家治理现代化的重要内容，也是中国式现代化的重要组成部分。加快数字政府建设是提高政府治理能力现代化的重要举措，对于提高政府部门工作效率和服务能力，提升政府部门工作协同性、决策精准性、治理有效性具有积极的促进作用。把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，将为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

一、加快数字政府建设对政府治理现代化的促进作用

提高政府治理效能，实现治理的系统化、精准化和科学化，是政府治理现代化的重要体现。加快数字政府建设，能够有效降低信息壁垒及其成本，提高政府部门在信息收集、获取、传输等方面的时效性，优化政府治理的业务流程，提升政府决策的系统化、精准化、科学化水平，加快政府治理现代化进程。

提高政府治理的系统性。政府治理是一个复杂的系统工程，不仅涉及经济社会方方面面，而且各领域、各层面之间存在着错综复杂的关联性。这就需要政府在治理过程中运用系统化思维，从整体上统筹考虑各领域、各层级、各部门需求，根据治理过程中所遇到的问题提供系统化解决方案。数字政府建设能够有效整合各领域、各层级、各部门的政务信息系统，不仅有利于运用数字化技术提高管理和服务效率，而且能够为政策制定和管理决策提供有效的数据支撑。同时，建设数字政府有利于优化政府部门业务流程，推动政府治理理念、治理结构、资源配置、制度安排、政务流程、运行机制等深层次结构性变革，推动政府治理现代化的系统性升级。

提高政府治理的科学性。数据资源具有全天候、广覆盖、低延时等特点，提高信息获取及时性能够有效降低政府决策的信息不对称现象，帮助政府部门在决策时更加准确客观地了解各领域发展情况，及时查找各领域存在的问题，并基于大数据提供更加精准的解决思路或应对方案，从而提高政府治理的科学性。建设涵盖产业、人社、水利、生态环境、健康、交通等领域的综合信息平台，有利于汇聚各领域大数据资源。基于这些大数据资源，政府相关部门可以在超强计算能力和先进算法创新的加持下为科学决策提供强有力支持，从而使政府决策更加及时科学且更具针对性。

提高政府治理的有效性。精准掌握经济社会发展中出现的新情况、新问题，并及时出台相应解决措施，是政府治理有效性的重要体现。在这一过程中，对情况或问题进行及时准确的了解是提升有效性的关键。建设数字政府能够极大提升政府治理的有效性。如我国在新冠肺炎疫情防控期间，数字技术为重点人员管控、核酸催采、小区封控、混管追阳、风险研判等提供了全方位支撑。通过构建数字化管理系统，利用数字跟踪、居住精准码、大数据比对等技术手段，对人群流动进行跟踪监管，快速准确地摸排密接、次密接等重点人群，为相关部门高效、快速、准确掌握疫情及重点人员情况，精准把握流调信息，最终实现科学防疫、跑赢病毒创造了条件。

二、我国建设数字政府的现实基础

近年来，国家层面与部分省份均出台了加快数字政府建设的相关政策文件，明确了数字政府建设的原则和重点任务，并聚焦数字政府建设重点完善相关制度体系、强化政务数据资源整合，推动数字技术在政府治理中广泛应用，极大提升了政府治理能力与人民群众的满意度、获得感。

顶层设计不断完善，制度保障不断加强。2016年以来，我国针对数字政府建设相继出台了《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》 《进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等相关政策文件，极大推动了数字政府建设进程。2022年6月，国务院出台《关于加强数字政府建设的指导意见》，进一步明确了数字政府建设的指导思想、基本原则和主要目标，并从构建协同高效的政府数字化履职能力体系、构建数字政府全方位安全保障体系等七个方面确定了数字政府建设的重点任务，为数字政府建设指明了方向，也从制度层面为数字政府建设提供了政策保障。在此基础上，地方政府积极推动数字政府建设，系统谋划数字政府建设方案和政策举措。其中，广东、江苏、湖北、山东、山西、安徽、广西、内蒙古等省份先后出台了数字政府建设专项规划或行动计划，明确了未来几年数字政府建设的目标任务。浙江、贵州等省份虽然尚未出台数字政府建设专项规划，但也在相关政策文件中提出了数字政府建设的创新举措。

加快推进机构改革，促进政务数据资源的整合与使用。在不断完善顶层设计的同时，各地加快推进机构改革，通过设置专门机构对相关部门业务职能重新组合，通过组建数字政府、大数据管理机构、集成指挥中心等汇聚和整合数据资源，为数字政府建设提供了有力保障。目前，全国31个省（自治区、直辖市）均已组建相应的大数据管理机构，且建设成效较为显著。《中国大数据区域发展水平评估白皮书（2021年）》数据显示：浙江、河南两省在大数据管理机构组织建设上并列前两位（发展指数均为53.54），四川、广东两省并列其后（发展指数均在48以上）。

服务型政府建设成效明显，政府治理现代化水平不断提升。在以人民为中心的发展思想指引下，各省市围绕数字政府建设发展目标深入推进数字政府建设。从近些年全国数字政府建设实际成效看，大多数地区都建立了涵盖面广、资源集聚较为明显、方便快捷的一体化政务服务平台，使大多数业务实现了从“面对面”向“键对键”的转变，“一网统管”“一网通办”“最多跑一次”在很多地区已成为现实，政府的服务和监管效能大幅度提高，人民群众的满意度、获得感不断提升。

三、数字政府高质量建设的转型方向

尽管我国在建设数字政府方面取得了明显成效，但在实际操作中仍存在一些突出问题。主要表现为：数据政府建设存在区域不均衡现象；不同部门分头管理、各自为战，“数字孤岛”现象不同程度地存在；专业技术人才相对缺乏，尤其缺乏既具有数字化技术又熟悉相关领域业务的混合型人才；技术创新能力有限，算法创新不足等。此外，数据安全也存在一定隐患，数据隐私保护面临较大挑战。加快数字政府建设，应实现如下三方面转型：

由“流程范式”向“数据范式”转型。数字政府建设，不仅是运用现代信息技术实现传统业务的替代和升级，更重要的是要实现业务流程的优化与再造。借助现代信息技术实现业务流程的整体优化和各类数据资产的高效配置，从而全面提升政府的管理效率和治理能力。因此，数字政府建设与以往的电子政务不同，更加强调业务流程变革。当前我国很多地区的数字政府建设还停留在电子政务层面，缺乏运用数字技术对政府业务进行系统优化的理念和举措，难以真正发挥数字政府对治理现代化的赋能作用。在数字政府建设过程中，应进一步推动政府治理由“流程范式”（通过流程来组织数据）向“数据范式”（通过数据组织流程）转变，以大数据思维优化和再造政府业务流程，推动管理者思维模式的整体转型。

由“用数据治理”向“对数据治理”转型。从“用数据治理”到“对数据治理”，体现了政府对数字治理认识程度的提升。“用数据治理”将数据视为治理手段，而“对数据治理”将数据视为治理对象，其中不仅包括数据要素使用、开放、交易等问题，也包括数据要素安全及网络空间秩序维护等问题。从目前我国各地区数字政府建设情况看，很多地方还处于用数据实现治理的阶段，但数字治理中存在的数据隐私泄露、数据垄断等问题已成为数字政府建设的制约瓶颈，不利于充分释放数据资源价值。为此，需要聚焦数据资源的共享与使用，促进数据融通、业务融通，同时高度重视数据安全和隐私问题，充分挖掘数据资源价值，更好地发挥数据资源赋能经济社会发展的作用。

由“纵向链式整合”向“横向多跨整合”转型。数字政府建设的关键在于实现数据融通和业务融通，提高政府治理效率和决策的有效性，这就需要在实际操作中推动业务流程由“纵向链式整合”向“横向多跨整合”转型。“纵向链式整合”主要聚焦于传统业务的数字化改造，更多强调将链式业务流程的数字资源进行整合，而“横向多跨整合”则强调不同部门间的相互协作，注重通过业务多跨整合实现数据资源共享，从而提高政府治理效率。当前我国数字政府建设仍存在“数据孤岛”“数据烟囱”现象，数据流通和共享不足制约了数据资源作用的充分发挥。数字政府建设应进一步关注部门间的业务融通，加快形成横向多跨整合的态势，促进各部门间数据资源的流动与共享。

四、中国数字政府建设的提升路径

针对当前数字政府建设中存在的瓶颈问题，应坚持以制度建设为基础、以场景建设为抓手、以数据安全为保障、以高素质人才供给为支撑，促进数字经济与政府治理深度融合，实现政府职能转变和业务流程优化，以政府治理方式变革提升政务服务效率，不断提升政府治理现代化水平。

统一数据标准，加快数据所有权制度改革。制约数据资源共建共享、形成“数据烟囱”的原因很多，其中数据标准不统一是关键问题。由于数据资源来自不同部门、不同系统、不同行政区域，而且各单位独立开展的信息化建设和数据收集容易造成政务数据海量分散。由于各类数据缺乏统一的分级分类标准，政府部门汇集形成的海量数据难以被加工、处理和应用。一是将统一数据标准作为数字政府建设的重点内容。从顶层设计角度统筹数据标准化工作，建立数据治理一体化管理制度，推进数据资源采集、处理、服务、应用标准化，形成统一的数据标准和格式规范，减少“多网并存”“二次录入”等问题，为数据资源跨部门共享创造条件。明确数据采集界限以及隐私数据采集的技术标准，完善数据流通、交易、定价标准体系，对数据交易各环节的操作标准、数据格式、交易方式、交易合同文本等加以规范，以统一的技术标准推动多源异构数据互认。二是加快推进数据所有权制度改革。建立分类分层的数据所有权制度，根据数据生产者、开发者等不同主体在数据要素形成过程中的具体贡献，从原始数据、增值数据、衍生数据等层面对数据要素进行分类分层，并在此基础上确定不同类型数据的所有权归属。此外，也可以从数据要素价值实现的各环节出发，根据不同主体的贡献度确定相应的所有权归属。三是研究和制定数据价值评估体系。向社会公众开放政务数据是实现数据内在价值的重要渠道，而对数据进行价值评估是数据交流的基础。各地区可以优先选择本地数字经济发展较好的领域，建立数据要素价值评估体系并逐步向其他领域拓展，为全国产业数据要素价值评估提供参考依据。

加快场景建设，推动数据资源共建共享。通过场景创新提高数据资源利用效率，减少不同部门间的数据壁垒从而提高公众的获得感，是数字政府建设的重要环节。一是提升大数据分析能力，为场景建设提供数据基础。通过大数据分析精准把握不同群体的实际需求，查找未被解决的问题、未被满足的需求，通过场景设计统筹推进数字教育、数字医疗、数字社区、数字生态、数字安防等建设，实现政务服务更高效、市民生活更便利。要围绕基层治理核心职能，拓展基层智慧党建应用、网格化精细管理应用、多元矛盾纠纷处理应用、智慧社区应用、数字乡村应用等场景，提升基层治理现代化水平。加快基于应用场景的业务创新，提升适老化和无障碍信息服务水平。二是加强多跨场景设计，推动地区或部门之间的数据共建共享。针对目前部门数字融通、业务融通不充分等问题，各地区可以以重点项目为牵引，对原先零散的应用场景进行系统化整合，突破场景碎片导致的数据壁垒，促进数据要素的有效流动和合理配置。构建多跨应用场景协同建设机制，鼓励不同部门、不同领域围绕共同场景进行协作开发，打破部门间数据壁垒，实现数据资源的共建共享。三是开展针对性数字场景设计，推进区域治理协同应用。立足区域一体化发展的原则，丰富和拓展区域协同应用，促进区域内主要城市之间的数字政府合作。以都市圈建设为重点，鼓励中心城市联合周边地区，共同开展医疗、交通、社会保障、养老、保险等公共服务领域一体化场景建设，在提高公众获得感的同时促进数据资源的区域内流动。

重视数据资源的安全和隐私保护。由于数据开放共享可能带来数据泄露的风险，各级政府部门对于数据的开放共享存在一定顾虑。海量个人敏感信息、重要数据和涉及国家安全数据一旦泄露，将会造成巨大的经济损失和不利的社会影响，甚至会对国家安全造成威胁。因此，数据安全和隐私问题是制约政务数据有效使用的重要瓶颈。为此，应高度重视数据资源的安全和隐私保护问题，加强对涉及国家利益、商业秘密、个人隐私等领域的数据保护，强化数据资源制度建设和技术创新。一是运用先进数字技术提高监管能力。运用多方计算、数据沙箱、联邦学习、隐私计算等技术，提供公共数据确权、溯源防伪、流通交易等服务。对于敏感数据，要推进数据脱敏使用，建立“可用不可见”的数据使用规则。明确不同部门在数据风险管理中的职责分工，建立部门间高效协作的执法机制。充分利用云计算、人工智能、区块链等数字技术，提升数据执法水平和效率。针对数据安全管理、个人信息保护等问题加大执法力度，为数据要素市场有序运行提供保障。二是深入开展算法规制研究。针对当前算法合谋等产生的算法垄断现象，应加快推动针对算法规制的相关地方法规制度建设，积极推动《互联网信息服务算法推荐管理规定》全面落实。同时，鉴于数字经济及数字技术的快速发展对算法规制带来的巨大挑战，各级政府部门尤其是相关法律部门应充分发挥技术力量在认定平台垄断行为中的重要作用。明确算法推荐服务提供者的责任和义务，建立健全相关制度和措施，对通过算法损害市场竞争、扭曲市场价格、诱导消费者过度消费等行为加强监督和管理，切实保护消费者权益，促进数据市场健康发展。三是加快政府监管数字技术创新。积极推进操作系统、数据库等领域的技术创新，构建可信、可管、可控的技术支撑体系。针对数字经济领域涌现的众包、众创、众筹、众扶等新经济业态，不断创新政府管理和服务模式，支持数字技术开源社区等创新联合体健康发展。加强共性安全能力建设，打造物理分散、逻辑集中、分层部署的数字政府安全平台，实现“事前审核—事中监控—事后溯源”的全流程安全管控。

加大数字经济专业人才培养力度。数字政府建设需要大量数字化专业人才，这些人才不仅要掌握计算机、大数据、人工智能等方面的专业知识，同时应具备政府部门相关岗位的专业知识，具有明显的复合型人才特征。一是围绕政府相关岗位业务需要，对人才需求情况进行认真梳理和分析，针对性制定数字政府人才培养计划。二是加强政府部门与高校、培训机构的合作，联合培养数字经济急需的紧缺人才。有条件的地方政府部门可以和相关高校合作，在高校设置数字经济专业课程，将数字政府的重要场景融入高校学生培养课程。依托专业化培训机构针对性开展数字政府人才培训，建立一批产教融合的数字政府实践基地。三是提升领导干部的信息化能力。定期或不定期邀请数字政府领域专家，组织政府部门领导干部开展针对性专业培训和技能培训。

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〔本文系国家社科基金项目“新经济发展与中国产业动能转换的路径选择与机制研究”（19BJY093）的阶段性成果〕

（作者系南京市社会科学院经济发展研究所所长、研究员，江苏省扬子江创新型城市研究院研究员）

责任编辑：刘志刚