话语与公共行政：话语制度主义及其公共行政价值评析

摘 要：话语制度主义是新制度主义理论丛林中的最新流派，它以观念和话语为核心分析要素，为理解制度和制度变迁提供了内生性的动态视角，弥补了新制度主义其他流派倾向于静态的、均衡性制度分析的不足，并为公共行政提供了理论和实践层面的诸多借鉴。然而，话语制度主义自身在解释力、理论适用性、理论身份独立性等方面尚存在不足，多学科与学说间的交流和互补对完善话语制度主义分析框架十分重要。

关键词：话语制度主义;公共行政;新制度主义;观念;话语

作为独立学科的公共行政学虽然距今不过百余年历史，但自国家诞生伊始，公共行政行为便开始出现，并与国家政权相伴相生。从古希腊城邦时期，柏拉图、亚里士多德等对城邦政体的探讨，到洛克、孟德斯鸠对民主和分权制衡的讨论，再到近现代民族国家行政体制的建立和改革，制度始终是行政学的重要研究对象和研究内容。作为当时政治学的重要组成部分，行政学早期的制度研究始终聚焦在组织层面，以制度设计为焦点，更多关注的是对国家法律和政体等宏观、静态意义上的制度的研究，例如，国家宪法、选举制度、央地关系、政党制度等。这种带着价值判断，以寻求“好制度”为目标分析行政现象的传统制度研究取向从20世纪三四十年代开始遭到了行为主义的猛烈批判，后者在自然科学的影响下，试图秉持价值中立原则，使社会科学能成为可量化、可验证的“真正的科学”。对于传统制度研究规范、静态、描述性的逻辑推演型的研究取向来说，行为主义可称得上是一场反动，尤其是行为主义强调要重视传统制度研究所忽视的个体在制度中的重要作用，通过对人的心理和行为的研究去动态地分析制度，为传统制度研究提供了方法论上的启示。然而，行为主义并没有真正进行理论上的建构，从20世纪70年代末期开始，针对行为主义过分强调方法论、排斥价值属性等弊端的批判大举来袭，学界呼唤制度主义的再度回归，制度研究在20世纪80年代重新成为行政学的热门研究领域。

1984年，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森在《美国政治科学评论》杂志上发表了《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文，批判了传统政治研究背景论、化约论、功利主义、功能主义和工具主义的研究倾向，并提出要建立一种“以制度为核心”的政治理论[1]，新制度主义研究路径由此拉开序幕。作为对行为主义的反动，新制度主义批判性地继承了传统制度研究法律主义、结构主义、整体主义、历史主义与规范分析的研究特点[2]，以“制度”为研究核心，在政治学、行政学、社会学、经济学等多个学科产生了重大影响，以至于有学者感叹“现在我们都是制度主义者了”[3]。基于不同研究路径，新制度主义形成了不同流派，不同学者依据不同标准对新制度主义作了流派划分，例如，彼得斯的七分法[4]、西蒙·雷奇的四分法[5]、克拉克的二分法[6]等。其中，豪尔与泰勒的三分法（即将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派）[7]得到了学界的普遍认可。近年来，话语制度主义（discursive institutionalism）逐渐兴起，大有成为新制度主义第四大流派之势。

一、话语制度主义的提出与发展

新制度主义的三大流派从不同角度对制度展开分析，极大丰富了行政学、政治学的制度研究。但随着研究的推进和深入，近年来，也有学者质疑，现有的新制度主义虽然有助于解释制度存续的机制，但却陷入了“过于沉溺于制度本身”研究的牢笼之中，都将制度理解为既定的、静态的和约束性的[8]，而且忽视了文化、理念、价值观等“非物质因素”对行动者感知、行为和制度选择的影响（尽管这种影响是非常巨大的），因此无法很好地解释制度变化的动态性[9]。

例如，理性选择制度主义采用理性选择理论的分析方法，以古典经济学中“经济人”假设为基础认为，行动者的偏好是既定的，会采取策略性的算计手段实现自身利益的最大化，制度之所以会发生变迁是因为新制度能够有助于增加收益、降低成本，因此，制度实际上是用于预测和保障行动者偏好和行为的确定性的一种激励结构。历史制度主义则以宏大的历史视角，将社会制度视为既定的，认为制度意味着一种规则属性，制度的路径依赖性推动着历史沿着稳定的道路前行，这种带有结构决定论意味的研究取向使得历史制度主义在一定程度上缺乏对制度起源和变迁的解释能力。社会学制度主义强调文化规范之于制度的重要性，强调行动者的行为并非个人偏好，而是会受到既定的社会文化结构（社会制度）的制约，因此制度的合法性与适宜性是其研究的重点。换言之，这三种新制度主义事实上都遵循一种静态的研究路径——行动者的自利偏好是既定的、制度会遵循路径依赖性而自我强化、影响行动者行为的社会文化结构也是既定的，那么制度就只不过是一种静态的、被决定的、稳定的均衡。然而，客观现实却是制度具有高度的复杂性与动态性，制度并非处在难以改变的均衡状态。三大新制度主义流派都没能很好地为制度变迁机制提供解释。出于对既有理论的反思与对理论修正的追求，一部分新制度主义者开始注意到观念、话语等非物质成分对制度的影响作用，话语制度主义开始登上制度研究的舞台。

部分经济学、政治学、社会学者注意到了非物质性的“观念”（idea）对政策制定、制度变迁的重要影响，并进行了长期探索。例如，著名制度经济学家诺斯通过对经济制度变迁的研究，发现了信念、认知、心智构念和意向性在人类社会制度变迁中的推动作用[10]。比较政治经济学学者坎贝尔比较了理性选择制度主义和组织学制度主义（也即社会学制度主义）对政策制定中“观念的作用”这一议题的不同看法，明确指出，观念作为一种政策程序、范式、感知力和框架，会给政策制定带来重要影响[11]，而“观念”正是话语制度主义的核心要素。坎贝尔和皮德森在《新自由主义与制度分析的兴起》一书中明确提出了“话语制度主义”（discursive institutionalism）的概念。在此之前，学者们普遍忽视了制度中的话语因素。坎贝尔等人将话语制度主义与理性选择制度主义、历史制度主义和组织学制度主义一道用于考察新自由主义的兴起过程，他们将那些受到话语理论和话语分析影响而强调话语之于制度重要性的研究取向统称为“话语制度主义”。他们指出，话语制度主义者的主要关注点在于制度如何在新旧话语的碰撞中得以形成、塑造和变迁[12]。一言蔽之，话语制度主义之于制度研究的新贡献就在于转变实证研究焦点、重构象征和实践关系议题、再度引入社会语境这三个方面[13]。

美国政治学者维维恩·施密特是第一个对制度生活中的话语和观念进行了系统研究，并将话语制度主义称为继理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义之后的新制度主义的第四大流派的学者[14]。她反对只注重观念的实质性内容，将观念单纯地作为一种解释变量引入制度研究中的做法，强调必须认真考虑话语的对话性与交互性，这是话语制度主义区别于其他新制度主义的基本前提，就话语而论话语的研究路径并不是真正意义上的话语制度主义。施密特并不否认三种新制度主义内部均有部分学者对话语和观念表现出的关心，例如，理性选择制度主义内部的话语制度主义者主张对“利益”这一核心概念的解释必须结合其产生的相应的“意义语境”，“主观利益”应替代“客观利益”成为理性选择制度主义讨论的核心概念;受历史制度主义影响的话语制度主义者认同路径依赖、关键节点之类的语言，但他们主张行动者的观念（尤其是在关键时刻的观念）有助于理解制度变迁和存续的制度机制，这为结构性的历史制度主义注入了能动性因素;社会学制度主义本身就十分关注文化实践，与话语制度主义的界限较为模糊，其内部的话语主义者将话语视为一种能动性因素而非特定文化决定的结构性因素，以此动态地观察文化实践中的观念和话语[15]。但在她看来，这些研究只是一种知识积累，还没有达到形成全新流派的程度。

施密特通过对欧洲资本主义发展和经济政策调整的分析指出，三大新制度主义秉持的算计逻辑（理性选择制度主义）、路径依赖逻辑（历史制度主义）和适宜逻辑（社会学制度主义）并不能全面地揭示欧洲政治经济的变化情况，她认为观念和话语能够帮助我们重新认识利益并能重塑制度和文化。话语制度主义的基本任务就是要对观念和话语作全面考查分析[16]。

作为新兴的新制度主义流派，国外的话语制度主义研究目前在女性权利、教育政策、经济和福利政策等领域有越来越多的应用。国内的话语制度主义研究并不多见，马雪松译介了施密特的重要论文[17][18];肖晞[19]、沈燕培[20]等学者对话语制度主义作了评介性研究;吕佩安[21]从政策分析的角度考察了话语制度主义，认为其对我国政策科学研究大有裨益。也有一些学者以话语制度主义为分析工具，研究了我国宏观上的教育政策[22]、高考体育加分政策[23]、高校自主招生政策[24]、我国市场经济转型经验[25]、地方政府回应公众意见的逻辑与对策[26]、人类命运共同体视角下的全球治理[27]等具体的政策和问题，或是将话语制度主义视为一种治理哲学[28]。总体而言，国内的话语制度主义研究尚处于起步阶段。

上文已对话语制度主义提出的背景与发展过程作了介绍，下文将在对话语制度主义的主要观点与研究特点进行分析的基础上，从整体宏观层面进一步探究其对我国公共行政的重要价值。

二、话语制度主义的主要观点

作为一种新的理论视角和方法论工具，在与其他三种新制度主义的比较中分析话语制度主义的主要观点和研究特点，有助于更好地理解新制度主义的发展脉络和不同流派间的争鸣与融合。具体来看，话语制度主义主要在以下几个方面实现了自身的理论建构与身份自觉（见表1）。

（一）起点：研究切入点、问题意识、论证逻辑与解释范围

和其他三种新制度主义一样，话语制度主义也以制度作为自己的核心研究对象，但与之不同的是，话语制度主义将长期被制度主义者所忽略的话语和观念等“非物质性因素”作为自己研究制度的基本切入点和载体。话语制度主义语境下，“观念”是话语中所蕴含的实质性内容，包括政策性观念、程式性观念和哲学性观念三种基本类型。其中，政策性观念体现在具体的政策和实施方案之中;程式性观念则为基础性的程式，可以巩固和强化政策性观念;哲学性观念则涉及宏大的世界观的范畴，是更为深层次、更为稳定的观念，一般不会轻易发生转变。对观念的认知性与规范性的不同侧重，导致了这三种不同层面观念类型的区分。认知性观念更多涉及观念的政策和程序层面，指涉的是“是什么、做什么”的事实判断的问题;规范性观念则关心“好或坏、应不应该”的价值判断的问题，关注政策、程序和哲学三个层面的融合性和一致性，强调将价值观嵌入政治行为中并影响政策的合法化[29]。“话语”是话语制度主义的核心概念，有着丰富的意涵，它既是观念的表达，也是观念传递的互动过程;既是观念或“文本”（说了什么），同时也是语境（说的地点、时间、方式和原因）;既指涉结构（在何地点以何方式说了什么），也指涉能动性（谁向谁说了什么）[30]。话语制度主义对观念和话语的理解使其与其他三种新制度主义区分开来，后者虽有部分研究者也注意到了观念、话语对制度变迁的作用，但却将其视为外生因素。而话语制度主义将观念和话语嵌入制度研究中，视其为制度变迁的内生因素，因此得以在观念、话语与制度之间架起连接桥梁，进而从观念与话语的角度去解释制度的存续与变迁。

制度变化是新制度主义共同关心的问题。理性选择制度主义从经济人假设出发，认识到在自利动机下集体物品存在供给难题，在利益算计逻辑下，相信制度是降低交易成本的有效机制;历史制度主义关心制度在路径依赖逻辑下如何促进历史的形成;社会学制度主义则极为强调文化规范对社会建构的规则框架性意义，关注制度如何获得合法性与合理性，遵循的是一种“恰当”的或说“适宜”的逻辑。在利益偏好既定、历史路径具有强大惯性、社会文化规范既定的语境下，这三种新制度主义都跳脱不了静态研究的泥淖，解释范围也只能拘泥于制度较为稳定的情况。话语制度主义以更加动态的方式看待制度变迁，关注制度如何通过话语得以形成、框架化和转变。在话语制度主义者看来，话语是一个过程，最重要的特点就在于互动性和交互性。观念、价值等主观因素与既存制度环境之间的互动结构具有重要影响，行动者之间的对话就是传递彼此所持观念的互动过程。对话包括政策行动者之间的协作性对话（coordinative discourse）以及政治行动者与公众之间的沟通性对话（communicative discourse）。前者发生在政策领域，是政策行动者为其政策性和程式性观念辩护以期取得广泛共识从而形成新政策的过程;后者则是政治行动者向外界提出其政治观念（更多涉及的是哲学性观念）供各方一起讨论并最终得以合法化的过程[31]。观念能否被其他行动者所接受从而成为共同话语，并最终实现制度化，就取决于对话过程的互动。这种沟通逻辑体现的是一种非均衡的动态性，这就使话语制度主义在关注文本、语言等静态、既定载体的同时，为制度变迁注入了动态的能动性活力，制度分析的解释范围也得以从以“制度存续”为主转变为“制度存续”与“制度变迁”并重。