美国式转移支付

一、美国司法部最重要的司法援助项目

1988年2月26日凌晨3时30分，警官爱德华·伯恩（Edward Byrne）在执行保护证人任务时被4名男子袭击，头中5枪身亡，年仅22岁。这是一场随机而残酷的谋杀，那些纽约市街头帮派成员被命令杀死一名警察——任何一名警察。

伯恩殉职引发全美关注，当时的美国总统罗纳德·里根亲自致电伯恩家人（伯恩的父亲也是一名警察）表示慰问，时任副总统乔治·布什在总统竞选活动中随身携带伯恩的警徽。为了纪念他，纽约市第91大道被更名为爱德华·伯恩警官大道；美国警察运动联盟将皇后中心改名为爱德华·伯恩中心，在此进行训练和休整；布朗克斯第101初中以伯恩的名字重新命名；皇后区拨款170万美元建造一座公园并以他的名字命名。

美国司法部建立、重新命名了若干纪念爱德华·伯恩拨款项目，直接向地方执法机构提供资金，以提高器械、技术和训练的方式增强执法者人身安全。在2005年统一拨款法案中，第108届国会将原来相对开放的各爱德华·伯恩项目与常规的地方执法机构拨款项目合并，成立爱德华·伯恩司法援助拨款项目（Edward Byrne Memorial Justice Assistance Grant program，JAG，以下简称伯恩项目），使司法拨款更加合理化和简单化。多年以来，该项目已经成为联邦向各州及地方执法机构的重要转移支付项目之一。

二、伯恩项目概况

伯恩项目由司法部司法项目办公室（OJP）司法援助局（BJA）直接管理，是对州及地方司法管辖区进行联邦司法拨款的主要渠道。司法援助局致力于支持执法、审判、矫正、药物治疗、被害人服务、技术和预防措施，加强国家的刑事司法系统；通过给社区提供领导、服务和资金，强调局部控制，提供培训和技术援助，在国家、州和地方层面上支持防止犯罪、吸毒、暴力活动。伯恩项目提供给州、部落和地方政府关键性的拨款以支持一系列的地区执法项目，从而达到公共安全和司法平等两个相辅相成的目标。

从2005年到2022年，伯恩项目已发放了22000多笔拨款，总额超过70亿美元。美国警察体制中，联邦、州、县和县辖市都有自己独立的警察队伍，相互之间没有隶属和领导关系。各级警察机构的支出责任划分比较清晰，绝大多数经费来源于同级财政，支出责任与事权划分相一致。联邦和州只有极少一点转移支付，一般要有明确的项目为支撑，且申请过程非常严格。各地需要自行申请，阐述理由，必须有目标、有结果、有详细材料支撑，并有明确的绩效目标。在这样的背景下，伯恩项目每年超过3亿美元的拨款数额足以吸引执法机构积极申请。

司法统计局（BJS）则根据法律规定计算伯恩项目的分配情况。伯恩项目拨款虽然以项目的形式发放，但是各州（包括50个州、哥伦比亚特区和5个美国海外领地美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛、波多黎各和美属维尔京群岛，下文如无特殊强调，用“州”指代“州、海外领地及哥伦比亚特区”）能够申请项目的数量和金额首先受到该州暴力犯罪数量和人口数量两个因素的制约，其次受到司法部力推的刑事政策在该州落实情况的影响，其分配的计算过程非常有特色。

三、伯恩项目的运行

伯恩项目的运行分为明暗两条线，明线是司法援助局主导的各级执法机构申请、实施、反馈各种司法项目的过程，即资金的使用过程；暗线是司法统计局按照相关法规计算各级执法机构可分配拨款的过程，可进一步分为初步分配和分配调整两个环节，即资金的分配过程。两个过程中，前者可申请的金额由后者决定，所以对整个项目来说，有必要先对分配计算过程进行了解。本部分将结合近年的资料对项目运行情况进行介绍。

（一）项目资金的初步分配

国会批准伯恩项目的财年预算后，司法统计局将依据美国法典第34章10151-10158等条款进行四步拨款分配计算：

1.根据向联邦调查局报告的暴力犯罪比例和美国人口普查局的人口比例，计算各州的初始分配。根据州暴力犯罪份额分配一半资金，另一半资金根据其在全国人口中的份额分配。

2023年的暴力犯罪数据基于最近3年各州暴力犯罪数据，涵盖2018年至2020年（2021年以来各州犯罪报告系统转换良莠不齐，导致数据缺失严重）；人口份额根据美国人口普查局2022年中期人口估计得出。

2.审查初始分配金额，以确定各州是否低于立法中规定的最低拨款金额（总金额的0.25%）。如果是这种情况，该州将获得最低水平的拨款，所需资金从总资金池中扣除。剩下各州都将获得最低拨款再加上该州的额外拨款。为计算额外拨款金额，将只获得最低拨款的州的犯罪和人口数据从数据库中删除，剩余资金根据暴力犯罪和人口份额重新分配给其他州，同第一步计算。国会对此步骤有一个特别规定：美属萨摩亚和北马里亚纳群岛分摊一个最低拨款，分别占67%、33%。

2023年，伯恩项目的总额为3.187亿美元，最低拨款为796717美元，3个州（北达科他州、佛蒙特州和怀俄明州）和4个领地（美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛和美属维尔京群岛）只获得最低拨款。其余的州、哥伦比亚特区和波多黎各获得最低拨款加额外拨款，额外拨款总金额为2.749亿美元。

3.除领地和哥伦比亚特区外，州政府保留分配给该州总拨款的60%，其余40%分配给地方政府。

4.地方拨款分配。基于该司法管辖区在州3年平均暴力犯罪中的比例计算，达到1万美元才具备分配资格。

司法区为获得地方分配资格，须向统一犯罪报告项目提供过去10年中至少3年的执法机构已知的第一类暴力犯罪数量。司法统计局根据最完整或最近3年的数据计算各机构报告的平均暴力犯罪数量及各州平均值之和，确定司法区在全州地方拨款中的份额；然后计算每个地方拨款的初始金额，等于该司法区3年的暴力犯罪平均值和该州每起犯罪的美元比率的乘积。根据相关法律规定，地方司法管辖区可获得的最低拨款为1万美元，有资格获得1万美元及以上初始拨款的司法区可以立项申请。如果初始拨款低于1万美元，该资金将转移到州管理机构，分配给州警察或没有资格获得直接拨款的司法区。

经过初步分配，2023年的3.187亿美元拨款中约有3.117亿美元分配给各州，其余分配给哥伦比亚特区和领地。40%（1.247亿美元）分给地方政府，共有1710个地方执法机构报告了足够数量的暴力犯罪，可直接或与该县其他机构联合获得拨款1.028亿美元。未达条件的地方拨款（2190万美元）返还给州政府，再分配给州执法机构和地方政府。有资格获得最高拨款的地方政府是纽约市（470万美元）、洛杉矶（240万美元）、芝加哥（240万美元）。哥伦比亚特区获得180万美元，波多黎各为270万美元，维尔京群岛为796717美元，美属萨摩亚（533801美元）和北马里亚纳群岛（262917美元）分摊最低拨款。

（二）资金分配的调整机制

伯恩项目拨款在进行初步分配计算后，还要根据相关法规对拨款金额进行调整，在州与州、州与地方政府、地方政府各司法管辖区之间进行多次重新分配计算，考虑了更多的影响因素。

1.司法管辖区差异和联合分配。在某些情况下，一个县和其县辖市的拨款资格可能存在三种差异。

第一种是零县差异。当一个县内至少有一个市有资格获得直接拨款，而该县没有资格但负责提供县里的刑事司法服务（如起诉和监禁）的情况。在这种情况下，县有权获得市的部分拨款，因为它分担了刑事司法活动的成本，尽管该县可能未向联邦调查局报告犯罪数据。这种差异最为常见。第二种差异指县和市都有资格获得直接拨款，但市的拨款比县的拨款高出150%或更多。第三种差异指县和该县的多个市都有资格获得直接拨款，但单个市的拨款比县的拨款高出400%或更多。2023年，这种类型的差异伴生在前两种差异上。一个县内只有此种差异的情况极其罕见。

在计算拨款资格时，按上述顺序检验三种差异。如果发现某市存在一种差异，其拨款搁置，仅对其他市进一步检验。如果没有发现其他差异，则该市和县分享他们拨款的总和。对于不同差异，无论是何种类型，县和市的所有拨款资金都汇集在一起，并根据受影响司法管辖区协议在各机构之间分配。为了获得拨付资格，地方政府的不同机构必须共同提交资金申请。

2.转移支付。根据立法，各州只能保留与“（A）最近一个财政年度州政府在刑事司法方面的总支出与（B）该年度州政府和州内地方政府在刑事司法方面的总支出”相同比例的拨款金额。州和地方政府按比例确定刑事司法支出的过程被称为可变转移支付（variable pass‑through，VPT）流程，确定各州必须转移给地方政府的金额。

美国人口普查局使用几个数据源计算州和地方政府的VPT比例，包括其进行的州和地方政府财政年度调查中的初始支出数据、来自美国政府拨款网的联邦司法拨款数据。政府间拨款从对应类型政府的司法总支出中扣除。各州VPT比例差异悬殊，代表一州所有地方政府司法支出占该州所有司法支出的比例。

3.《性罪犯登记与通报法》合规。《2006年亚当·沃什儿童保护与安全法》要求各州以及一些部落严格执行《性罪犯登记与通报法》（Sex Offender Registration and Notification Act，SORNA），并限定两整年的最终期限至2011年7月27日。未能在截止日期前实质性实施SORNA的司法区，伯恩项目的资金将减少10%。此罚款为减掉州政府必须向地方拨付的VPT后，从州政府的拨款中扣除10%，也适用于返还给州的地方拨款，不适用于直接发放的地方拨款。

由性罪犯量刑、监测、逮捕、登记和跟踪办公室确定的财政年度内实质性实施SORNA的州，有资格在下一年的伯恩项目拨款之外获得合规奖金，奖金为当前财政年度的SORNA罚款。奖金的分配与伯恩项目初步分配方法相同，下一年分配，每年金额都有所不同。

2022财年SORNA未合规州的处罚为2648742美元，分配给22个在2022财年实质性实施SORNA的州。其中，佛罗里达州（491477美元）和密歇根州（251722美元）获得的奖金最多，领地中美属弗吉尼亚群岛（6622美元）和关岛（6622美元）获得的奖金最多。2023财年共有34个州没有遵守SORNA的要求，涉及总拨款6570827美元，其中13个州没有申请重新分配罚款，被扣留2487747美元于2024财年重新分配。

4.《消除监狱强奸法》认证。2003年《消除监狱强奸法》（Prison Rape Elimination Act，PREA）规定，如果一州州长不能证明该州完全符合司法部《预防、发现和应对监狱强奸国家标准》，该州将失去所有用于该州监狱的司法部拨款的5%。然而，如果州长向司法部长保证，这5%的资金将仅用于使该州在未来几年采用并实现完全符合PREA标准，该州可能不会失去这些资金。对于没有合规认证的州，在减去各州必须向地方拨付的VPT后，从州政府的拨款中扣除5%作为惩罚，也适用于返还给州政府的地方拨款。罚金作为PREA奖金，与伯恩项目初步分配方法相同，当年分配。

2023财年有29个州未合规，其中两个州和一个领地未合规也未申请重新分配，被扣除105356美元。在有资格获得奖金的州中，加利福尼亚州（12026美元）和得克萨斯州（8922美元）获得的奖金最多，领地中波多黎各（911美元）获得的奖金最多。

5.地方政府机构的最高配额。司法部立法禁止地方机构获得的司法部拨款“超过该机构最近一个财政年度在刑事司法服务上的总支出”，超过总支出的拨款金额“应当按比例分配给当地其他在此类服务上的总拨款未超过其总支出的机构”。

（三）项目资金使用方向

经过初步分配和再次分配计算后，各州及地方政府可分配金额得以确定，各执法机构就可以根据该司法管辖区的拨款金额进行项目申报。司法部网站设立伯恩拨款项目主页公布项目申报所需的各种指导文件和申报渠道，以促进项目在法律范围内实施。

根据司法项目办公室的规定，伯恩项目拨款可用于法律执行，法庭活动，犯罪预防和教育，矫正与社区矫正，药物治疗，规划、评估和技术改进，犯罪被害人和证人项目等七个方面，司法援助局给予申请人创新的空间，鼓励执法机构设计并提交解决社区面临的独特挑战的项目。拨款可涵盖实施一项新项目的全部成本，包括雇佣和维持人员开支、超时补贴、培训、购买设备或物资等。