英国《经济犯罪治理规划（2023-2026年）》解析Interpreting the UK’s Economic Crime Plan 2023-2026

根据《经济犯罪治理规划（2019-2022年）》（以下简称《规划1》）实施情况和经济犯罪实际，英国制定颁布了《经济犯罪治理规划（2023-2026年）》（以下简称《规划2》）。《规划2》围绕促进经济健康发展，减小国际非法金融威胁，推进系统性改革和提高治理能力等方面详细规定了治理举措，全面系统地描绘了国家治理经济犯罪蓝图。

一、《规划2》出台背景和适用范围

（一）出台背景

经济犯罪是指涉及现金、金融或资产的各种行为，行为人旨在获取非法利益或优势，或造成他人损失。《规划1》高度重视公私合作，首次统筹公共和私营部门资源，确定公私合作目标，保护国家、社会和个人免受经济犯罪侵害，促进经济发展繁荣。《规划1》颁布后，公私联合开展了“2020年反洗钱和反恐融资国家风险评估”“反扩散融资国家风险评估”和“国家战略评估”等工作，深化了对威胁的理解。政府改革了可疑行为报告制度，全面审查了《反洗钱管理条例》。《经济犯罪（透明和实施）法》《经济犯罪和公司透明法案》和《网络安全法案》等立法，具有里程碑意义，将进一步丰富经济犯罪治理手段。

经济犯罪威胁日趋严重。2021年9月至2022年9月，英格兰和威尔士每15名成人中约有1人遭受过诈骗，成人遭受的犯罪约41%是诈骗。国家打击犯罪总局评估，英国每年高端洗钱达1000亿英镑。为治理经济犯罪，《规划2》应运而生，在《规划1》基础上更加关注效果（中短期结果）和影响（长期结果），以减少犯罪，保护国家安全，促进经济健康发展，提升经济竞争力。《规划2》是经济犯罪治理总纲，包括即将颁布的《反诈骗战略》和《反腐败战略》内容，以及审查反洗钱/反恐融资管理和监管体制决定采取的改革措施。

（二）适用范围

《规划2》适用于英格兰和威尔士。内政部和财政部负责经济犯罪治理，共同协调政府部门和相关机构打击经济犯罪。商业和贸易部，外交、联邦和发展办公室，以及其他相关部门也承担重要职责。国家打击犯罪总局国家经济犯罪治理中心牵头经济犯罪系统性治理，统筹执法部门、检察机关、政府部门、管理机构和私营部门治理经济犯罪。

严重和有组织犯罪治理权力下放至苏格兰和北爱尔兰。苏格兰政府负责苏格兰刑事司法政策。经苏格兰检察长授权，皇家办公室和检察官服务局负责调查和起诉犯罪。苏格兰警察局是苏格兰警察机构，与国家打击犯罪总局、英国税务和海关总署、金融行为监管局及其他部门密切合作，治理经济犯罪。2015年，苏格兰政府成立“苏格兰犯罪治理研究中心”，包括了苏格兰治理经济犯罪相关的重要部门。

北爱尔兰司法部负责警察和司法职能。北爱尔兰警察局负责严重和有组织犯罪侦查，与国家打击犯罪总局、英国税务和海关总署及其他部门密切合作侦查经济犯罪。北爱尔兰公共检察署是检察机关。北爱尔兰打击经济犯罪主要机构在有组织犯罪特别工作组领导下开展合作。打击经济犯罪和诈骗行为是《北爱尔兰反有组织犯罪战略》优先事项。

二、《规划2》主要内容

（一）促进经济健康发展

1.减少洗钱，强化犯罪资产追缴。英国是世界上最大、最具活力的金融中心之一，对洗钱者具有巨大吸引力，每年高端洗钱和现金洗钱分别超过1000亿英镑和120亿英镑，助长了有组织犯罪，削弱金融系统声誉，必须加以治理。

（1）限制滥用公司行为。英国公司数量众多，绝大多数公司能够依法经营，然而，即使一小部分公司被滥用，也可能导致各种经济犯罪和严重洗钱行为。国外公司和信托依然是洗钱的重要渠道，2022年开始实施国外实体注册制度，要求国外公司和信托披露所有者真实身份，防止利用空壳公司洗钱。政府必须加强管理、监管和执法，切实让公司所有者和控制者承担责任。

《经济犯罪和公司透明法案》改革公司登记局的作用，提高英国公司结构透明度，如实登记公司，改善商业环境，促进商业活动。《规划2》实施公司注册制度改革，是170年来英国公司注册制度最重大变化，旨在降低英国公司和实体成为洗钱、诈骗、腐败和恐怖融资工具的风险。公司登记局可以验证公司设立者、管理者和所有者身份，质疑和否定公司提交的申请材料，共享异常文件或可疑行为信息。公司登记局与国家经济犯罪治理中心合作，评估漏洞，联合行动，防止公司虚假登记和滥用公司行为，调查处理可疑公司，监督受委托的公司服务提供商开展验证工作。

（2）改革反洗钱/反恐融资管理和监管体制。2022年，审查英国反洗钱/反恐融资管理和监管体制发现，自《反洗钱条例（2017年）》和《专业机构反洗钱/反恐融资监管条例（2017年）》实施以来该体制有所改善，然而，仍需进一步改革，如加强基于风险的监督，提高体制有效性，构建新绩效框架等。监管机构依据绩效框架改进监管，与所属部门、执法部门和公司登记局合作，深化风险认识，防范新威胁，处置违反《反洗钱条例（2017年）》行为，加以震慑。

《反洗钱条例（2017年）》和《经济犯罪和公司透明法案》增加了监管机构权力，如开通信息共享接口，规定执法部门罚款权力等。《规划2》规定改革反洗钱/反恐融资管理和监管体制，提高该体制有效性，加强财政部和专业组织反洗钱监管办公室监管等。

（3）打击滥用加密资产犯罪。加密资产是即时、低成本跨境价值转移方式。由于加密资产和服务伪匿名、跨国和涉加密资产犯罪漏报等原因，加密地址和交易比例不易确定。涉加密资产犯罪行为日益增多，国家打击犯罪总局国家评估中心评估，2021年涉及英国的非法加密资产交易至少达12.4亿英镑（约为总交易价值的1%）。

加密资产行业快速发展，不断升级，政府保持监督有益于执法部门和监管人员及时掌握行业变化情况。《规划2》将提升执法机构调查起诉使用加密/虚拟资产洗钱行为的能力，成立多部门领导小组，有效运用执法机构专业和能力打击犯罪；通过执法培训，培养一批高素质调查人员和情报人员；改进立法和管理体制，堵塞非法使用加密/虚拟资产漏洞；实施金融行动特别工作组第16条建议（即“旅行规则”，虚拟资产服务提供商交易虚拟资产时，须获取、持有和传输发起者和受益者信息），强化系统技术能力，改善加密资产安全存储。随着执法部门扣押加密资产增多，加密资产存储安全愈加重要。

为降低风险，英国将继续与其他国家和地区合作，确保共同有效管理、监管加密资产公司，必要时追究加密资产公司法律责任。例如，金融行为监管局与国际同行密切双边合作，交换信息，分享管理方法。英国将继续在金融行动特别工作组和金融稳定委员会等全球标准制定机构中发挥主导作用，依据英国基于风险治理经济犯罪的方式，努力塑造加密资产市场的共同框架、政策建议和基本原则。

（4）改革可疑行为报告制度。可疑行为报告是英国执法部门重要情报来源，是私营部门直接向执法部门反映潜在的洗钱和恐怖融资风险，协助打击诈骗、腐败、逃避制裁，以及严重和有组织犯罪的途径。2021年至2022年，可疑行为报告保护了近16500名潜在受害者，追缴犯罪嫌疑人涉案财物3亿多英镑。执法部门通过可疑行为报告多样化分析，深化了对经济犯罪的理解。

为解决部分被管理部门合规报告差异和漏报问题，提升可疑行为报告分析技术现代化水平，提高国家打击犯罪总局英国金融情报中心能力，英国2019年启动了可疑行为报告改革方案，增加英国金融情报中心和区域有组织犯罪治理中心工作人员，改善报告质量和数据质量，加强与国家数据开发中心合作，批量碰撞使用可疑行为报告。

《规划2》将强化英国金融情报中心能力，全面实施英国金融情报中心业务模式，用新手段为英国金融情报中心、执法部门和其他政府部门提供可疑行为报告数字化服务。在此基础上实施可疑行为报告制度改革方案，打击洗钱、恐怖融资和上游犯罪，保护公众。

可疑行为报告制度改革方案广泛吸收了国际先进经验，有助于利用和传输可疑行为报告数据，显著提高英国金融情报中心分析能力，在国内外治理经济犯罪威胁方面发挥更大作用。

（5）强化犯罪资产追缴。近年来，《资产追缴行动计划》和《规划1》推进了犯罪资产追缴重大改革。2021年至2022年，依据《2002年犯罪收益追缴法》创造了3.54亿英镑的追缴新纪录，比上年增长61%。虽然犯罪资产追缴成效显著提升，但这仅为洗钱的一小部分，在《规划1》和《资产追缴行动计划》的基础上，《规划2》为资产追缴机构制定绩效评估框架，提高一线警务人员发现和扣押资产成效，为部门评估和变卖非现金资产制定统一方法，培训资产追缴部门和其他部门非专业人员，开发稳定的新信息技术平台，取代现有的资产追缴联合数据库，依据法律委员会关于没收问题审查意见，修改《2002年犯罪收益（追缴）法》。

（6）牵头洗钱行为系统性治理。国家经济犯罪治理中心对威胁的把握，以及将其转化为公共和私营部门优先事项的能力，意味着国家经济犯罪治理中心在牵头系统性治理经济犯罪方面具有重要作用。

迄今为止，公私合作是国家经济犯罪治理中心成功的关键。自2015年以来，国家经济犯罪治理中心公私合作反洗钱情报联合特别工作组研究了来自执法部门的1000份请求，直接逮捕300多人，识别、扣押或冻结1.46多亿英镑。私营部门识别了7800多个与洗钱有关的可疑账户，并提交了6600多份《可疑行为报告》。

依据国家经济犯罪治理中心新《反洗钱战略》，《规划2》规定国家经济犯罪治理中心将牵头系统性治理高端洗钱、现金洗钱和洗钱技术帮助者。反洗钱关键在于发现犯罪的专业帮助者，包括利用电子货币机构和使用加密资产等新方法的帮助者。国家经济犯罪治理中心及其合作者将改善情报工作，提高调查能力，努力掌握专业帮助者形成的威胁，加强与公共和私营部门合作，改善相关组织之间的信息共享。

此外，“资金骡子网络”是转移诈骗和其他犯罪行为收益不可或缺的一部分，造成包括儿童在内的公众面临被犯罪集团招募的风险。2023年，政府颁布《打击“资金骡子”行动计划》，采取各种措施，打击“骡子”活动，保护公众。

2.惩治腐败，控制逃避制裁行为。设立国家打击犯罪总局打击腐败领导小组表明政府通过国际合作打击腐败的决心。长期以来，英国一直将制裁制度作为打击腐败、恐怖主义、网络攻击和其他问题的措施之一，加强与私营部门利益相关者合作，应对逃避制裁行为。金融制裁执行办公室工作人员已增加至100多名，改善了执法能力。《规划2》将改善经济犯罪系统性治理，堵塞系统漏洞，防范逃避制裁行为，防止其他国家和地区腐败者在英国隐藏资产，减少高端洗钱漏洞，限制滥用英国公司。

（1）不断改进金融制裁的设计和执行。为强化制裁执行，加强合作至关重要。随着私营部门和公共部门互动增多，政府将围绕制裁体制向有关部门提供指导支持，征集意见建议，改进合作。

（2）加强腐败治理和国际合作。政府将提高打击腐败领导小组能力，通过隐藏在英国的资产发现腐败者，打击违反制裁行为，加强国际合作，剥夺腐败者资产。依据《2002年犯罪收益（追缴）法》，依法扣押追缴位于英国的涉嫌违法犯罪行为的外国资产。

发现和打击信托、公司和服务提供商、房地产、法律和会计等部门故意参与协助腐败者转移资产、高端洗钱、逃避制裁的行为。政府将建立健全新的国际合作关系，通过国际反腐败协调中心协调国际执法合作，冻结、扣押被窃取的资产，返还受害国家。即将颁布的《反腐败战略》将提高国内机构应对腐败的能力，建立全球反腐败战略合作。

3.减少诈骗，强化经济犯罪现代化治理。近年来，诈骗有所增加，除上文提到的成人遭受的诈骗比例外，《2020年经济犯罪调查》表明，约五分之一被调查企业在调查前三年遭受过诈骗（18%）。诈骗给受害人带来严重的精神和物质伤害，助长其他严重和有组织犯罪。

（1）防范打击诈骗。未来3年政府将投入1亿英镑打击诈骗。第一，追捕犯罪嫌疑人，及时将犯罪嫌疑人绳之以法。第二，堵塞诈骗源头，显著减少各类诈骗信息。第三，宣传教育公众防范诈骗行为，避免上当受骗。

（2）提高诈骗治理现代化水平，减小诈骗对公共部门的影响。诈骗和错误每年造成公共部门损失约330亿英镑，增加公共服务成本，影响政府公信力。为应对公共部门面临的日益严重的风险和诈骗，公共部门反诈骗管理局于2022年3月宣布成立，2022年8月3日揭牌。公共部门反诈骗管理局是政府部门，向财政部和内阁办公室报告，履行以下职责：第一，掌握使用先进方法、手段和技术，提高诈骗治理现代化水平，提升政府资产保护成效。第二，与政府部门和公共机构合作，专家主导，通过数据和技术提升诈骗打击成效。第三，提高公共部门和个人发现、防止和治理诈骗能力。第四，以业绩为核心，重点关注成效。第五，成为反诈骗的标杆和中心。