非洲私营军事和安保公司的发展与挑战Developments and Challenges for Private Military and Security Companies in Africa

近年来，国际社会军事和安保私有化的趋势明显增加，许多国家将其本国的军事和安保职能外包给私营军事公司和私营安保公司，后者提供包括军事咨询、培训、武器采购、情报、军事和安保服务等多样化的服务内容。在非洲大陆，私营军事和安保公司有着悠久的发展历史。非洲大陆局势不稳定，经常发生恐怖主义、激进武装团体、政变、各种贩运活动和海盗行为，在此背景下，非洲私营军事和安保公司的市场日益广阔，但伴随而来的也有对其有效规范和监管的担忧。

一、非洲大陆私营军事和安保公司的发展情况

（一）非洲私营军事和安保市场需求巨大

非洲的私营军事和安保行业正在经历前所未有的增长。这种增长的驱动因素有很多。首先，许多非洲国家经历常年内战战乱，恐怖主义事件频发，加上某些非洲国家政府机构孱弱，非政府武装势力浩大，双方都存在军事和安保的需要。20世纪90年代，非洲的安哥拉和塞拉利昂率先发展雇佣私人安保和军事公司业务，此后，求助于这类公司的非洲国家和区域性组织越来越多，包括萨赫勒五国集团（G5 Sahel，现已解体）、几内亚、几内亚比绍、马里、毛里塔尼亚等。许多非洲国家政府、非政府势力、在非外国企业，都与这些私营军事或安保公司签订合同开展相关活动，如参加战斗任务、保护资源开采地点、培训当地武装部队和总统保镖、空中救援医疗、提供后勤支持，等等。其次，近年来，世界各地跨国公司在非洲大陆的业务不断增加，这些也增加了对私营安保服务行业的更多需求。此外，一些非洲国家军队缩编，国家失业率居高不下，而私营军事和安保行业往往会作为应对国内军警力量不足、就业困难等问题的解决手段，使得该行业的吸引力不断增强。

案例1：非洲的私营军事公司——意佩斯私营安保公司（EPS Afrique）

与全球私营军事和安保市场由英国服务提供商主导的行情不同，在非洲大陆，来自法国的私营军事和安保公司占据重要地位。在非洲的私营军事公司主要有两种类型：一种是直接参与战斗、叛乱或反叛乱活动的私营军事公司，如执行成果公司（Executive Outcomes）、桑德莱国际公司（Sandline International）、意佩斯私营安保公司等；另一种是在联合国维和行动背景下运作的私营军事公司，如戴恩公司（Dyncorp），该公司受非盟的委托进行训练刚果军队的任务，这也是作为非洲维和行动的一部分。

意佩斯私营安保公司是活跃在非洲大陆的私营军事公司之一。过去十年来，该公司一直在赤道几内亚、刚果民主共和国、毛里塔尼亚、利比亚、中非共和国等非洲国家开展业务。以意佩斯私营安保公司为代表的此类私营军事公司曾被贴上雇佣军的标签，但随着时代发展，它们逐渐形成了完善的公司化组织结构。正如该公司声称的：“自己更像是一个服务提供商，在非洲国家的防御系统失灵时部署自己的特工。”

该公司的主要任务包括为国家元首提供安保、培训总统卫队、解救政治领导人、解救人质、保护跨国公司在非设施、保护在非洲水域航行的船只、打击海盗，等等。2013年，时任中非共和国总统弗朗索瓦-博齐泽（François Bozizé）正受到该国政治军事民兵塞雷卡（Séléka）的攻势威胁，意佩斯私营安保公司受命保护博齐泽并助其撤离。不过，“保护总统”这种引人注目的行动仅是少数情况，在大多数时候，这些私营军事公司都保持低调。对于法国私营军事公司在非洲大陆的崛起发展，该公司总裁鲁塞尔表示“私营军事公司，特别是法国私营军事公司在非洲具有广阔的市场，因为它们受益于法国在非洲大陆的影响”，同时补充道，“正规军的人数正在下降，且往往缺乏技术技能，一些武装团体活动的地带也尚处于无政府地带，这些地区的武装力量结构都需要重新调整。另一方面，在非洲的法国私营军事公司正在效仿美国在伊拉克和阿富汗的私营军事公司模式，那里有20万私人士兵在执行任务”。

案例2：非洲的私营安保公司——科尔塔克公司（Cortac）

根据南非国家私人安保行业监管局的数据，南非拥有世界上最大的私营安保行业之一，该行业雇用的员工比南非警察还多：在南非，人口超过5900万人，失业率超过30%，但有200多万人在该行业工作。

科尔塔克公司是南非主要的私营安保公司之一。根据网站主页的内容显示，该公司是一家“高端风险管理和解决方案提供商”，业务涉及采矿、工业、商业、农业、住宅和活动领域，并提供六大类的业务服务。一是“空中”业务，即使用无人机和有人驾驶航空器解决方案，如测量、检查、探测和环境管理、事故和事件管理以及安全监控等。二是提供“指挥中心”方案，即由专业人员利用最新技术平台进行集中监控、监督、升级和报告。传入的信息将被映射和建模，以协助战术和行动情报及决策制定。三是提供“技术解决方案”，即可满足业务流程控制、健康与安全评估类安保要求，如门禁系统、传感器、触发器和摄像机等监控和监视系统，以及面部和车牌识别摄像机、热像仪和入侵检测摄像机等。四是提供“防卫”能力业务，该公司以特种安全部队采用的方法为基础，提供自卫训练、枪械训练、相关设备和枪械销售等业务训练。五是“战术解决方案”，通过部署武装或非武装战术人员和警犬部队，提供积极主动、量身定制的解决方案。六是“风险解决方案”业务，即风险管理部门负责识别影响贵重资产的风险和威胁，并实施多方面、多层次的风险缓解解决方案，如风险调查、验证检查、贵重货物护送和近身保护服务。此外，要想获得科尔塔克公司的安保职位，申请者需要有驾照、枪支能力证明和无犯罪记录，因此许多申请成功者都是南非的退伍军人和前现金转运警卫人员。

实践中，以科尔塔克公司为代表的南非私营安保公司为南非警方提供了诸多额外支持。在夜间，许多科尔塔克公司的安保人员身着迷彩服、手持步枪，在街上巡逻，其数量上远远多于警察。据媒体报道，一位科尔塔克公司的老员工坦言，在南非城市的一些富裕的郊区，“人们更依赖我们，而不是警察”。

（二）非洲关注推动对该行业的软法治理

第一，非洲联盟、西非国家经济共同体等非洲区域和次区域性组织意识到对私营军事和安保部门进行管控的重要性，推动非洲各国在多个层面达成了数项监管倡议措施。

以非盟为例，近年来，非盟在促进非洲大陆安全治理方面发挥着关键作用，规范在非安保公司的管理和监督也成为该组织合作的重要议题之一。在2014年10月举行的非洲民主、人权和治理问题第三次年度高级别对话上，非盟呼吁各国投入更多资源用于管理、监测和规范国内或国外的私营安保公司（ESP）。非盟高级别会议呼吁非盟委员会努力通过一项包含私营安保公司的活动标准和最佳做法的行为守则。同年，非盟发布《安全部门改革政策框架》，将包括私营安保公司在内的非国家安全机构列为安全部门的组成部分之一。在这一政策框架中，非盟谴责“区域经济共同体、成员国还有其他国际合作伙伴等在非洲安全部门改革活动中使用私营军事公司”。针对成员国使用私营安保公司服务的情况，非盟也指出“应遵守规范私营安保公司活动的相关国际、区域和国家框架”。总体而言，在非洲区域安全部门改革框架内，非盟对私营军事公司的参与持消极态度，对私营安保公司发展的态度也较为谨慎。

2015年5月7日，非盟负责保护人权的机构“非洲人权和人民权利委员会”通过了《关于非洲反对恐怖主义的原则和指令》，其中用专章篇幅论述了在非私营安保公司的问责制问题。第八章“私营安保公司的问责制”强调，各国必须确保其授权的私营安保公司（军事和非军事）遵守国际人权法、国际人道主义法和国际难民法。特别是，各国必须确保对私营安保公司进行彻底调查和充分审查；公开私营安保公司的身份及其职能、权力和豁免权；对其人员进行彻底调查和充分培训，包括国际人权法、国际人道主义法和国际难民法相关规范方面的培训；采取适当措施防止任何侵权行为；要求公司及其人员及时向主管当局报告可能发生的侵犯人权案件；对任何侵权行为的责任人进行必要或适当的行政、纪律或司法制裁。2015年11月，在《关于〈非洲人权和人民权利宪章〉第4条“生命权”的一般性意见》中，非洲人权和人民权利委员会强调，各国有义务确保私营军事和安保公司在任意剥夺生命或参与此类行为的情况下对其行为负责。这份评注中还特别提及了“跨国问责制”的重要性，指出“各国必须确保追究在本国领土或管辖范围内造成或促成任意剥夺生命的私人和法人的责任，包括私营军事和安保公司。原籍国应确保对任何域外侵犯生命权的行为追究责任，包括其国民或设在其境内或其管辖范围内的公司犯下的侵权行为，或他们促成的侵权行为”。

第二，非洲国家也较为关注规范私营军事和安保行业的软法框架。例如，2008年9月17日，由瑞士政府和红十字国际委员会发起一项政府间倡议，并通过了《蒙特勒文件》，这是一项旨在确定分别适用于母国（私营军事和安保公司所在的国籍国）、合同国（使用私营军事和安保公司服务的国家）和领土国（私营军事和安保公司开展业务的国家）的准则文件。《蒙特勒文件》是一个不具约束力的法律框架，因为它没有规定新的法律义务。然而，这是第一份主张国家根据国际法特别是国际人权法和国际人道法对私营军事和安保公司所承担义务的国际法文件。同时，无论在和平时期还是武装冲突局势中，《蒙特勒文件》指出国际社会都应该采取措施加强对私营安保部门的监管、提高透明度和问责制。

然而，在对《蒙特勒文件》倡议的进展情况评估中发现，这份倡议性文件对于私营安保行业发展迅猛的非洲大陆影响甚微，在54个签署了该倡议的成员国中，只有5个非洲国家。然而，整个非洲大陆私营安保部门的规模不断增大，对其活动进行监管显得愈发必要，而《蒙特勒文件》也致力于为各国制定或加强国家法律和政策框架提供实用工具和实质性建议。为此，《蒙特勒文件》论坛分别于2014年、2015年在达喀和亚的斯亚贝巴举行了区域会议，汇集了非洲32个国家、区域和国际组织以及专家，共同研究安保私有化对非洲大陆的影响、机遇和挑战。

二、非洲部分国家的私营军事和安保公司实践

1.科特迪瓦

自2002年以来，科特迪瓦的私营安保部门已成为一个重要行业，在该国的安保工作中发挥着重要作用。2002年至2010年间，科特迪瓦的一次暴力武装冲突严重影响了该国的安全局势。这场冲突也引发了该国私营安保公司的迅速发展。在此次冲突结束后，2012年，科特迪瓦实施了“解除武装、复员和重返社会”（DDR）计划框架，许多前战斗人员可以选择在私营安保部门就业，以此作为他们重返社会的一种手段。然而，未参与这次复员方案进程的前战斗人员仍有约1.9万名。最新资料显示，当前在科特迪瓦全境约有400家私营安保公司和逾7万名员工。

在法律规制方面，科特迪瓦有近20年有关私营军事和安保公司的立法规范的法律经验。2005年2月3日，该国颁布第2005-73号《关于规范私营安保活动和资金运输的监管法令》，随后，又陆续颁布2007年2月2日第148/MS/CAB号《关于私营安保公司人员使用枪支的条件的法令》、第149/MS/CAB号《关于人员、制服和车辆的特殊性的法令》和第150/MS/CAB号《关于私营安保公司人员的许可程序的法令》等，作为对2005年监管法令的配套和补充。不过，2005年法令及其配套法律框架只涉及私营安保公司，不包括私营军事公司的活动和服务，对于后者，目前没有明确的法律框架规定。

2.尼日利亚

过去几十年来，尼日利亚的国内安全挑战激增，令尼日利亚对私营安保服务的需求不断增加，私营安保业务急剧增长以补充传统安保力量的不足。针对政府设施、私营企业和公共场所的不安全因素不断增加，无论是在乍得湖地区，还是东北部的叛乱、南部和东南部的绑架以及西南部的银行抢劫等有组织犯罪问题，都给尼日利亚警察、军队、安全和民防团（NSCDC）等国家公共安全力量造成了巨大压力。

为了应对这种压力，尼日利亚的私营安保公司已成为一种重要的、日益普遍的补充。据有关数据显示，截至2019年2月，约有1110家私营安保公司在尼日利亚获得许可运营，约有740家未经注册的私营安保公司正在办理手续，尚未开始运营。仅在2018年，在尼日利亚注册的私营安保公司就雇用了多达82.85万人，2016年、2017年这一数字分别是77.15万人和79.12万人，可谓增长迅速。