阿联酋的外国人出入境管理制度

阿拉伯联合酋长国，简称阿联酋，首都阿布扎比，是石油输出国组织（OPEC）成员国。阿联酋位于阿拉伯半岛东部，总面积83600平方千米，海岸线长734千米，东与阿曼毗邻，西北与卡塔尔接壤，南部和西南与沙特阿拉伯交界，北临波斯湾，与伊朗隔海相望，属热带沙漠气候，主要由平原、山地和洼地组成。阿联酋由7个酋长国组成，居民大多信奉伊斯兰教，多数属逊尼派。

作为世界上石油资源最丰富的国家之一，阿联酋不仅是海湾合作委员会中最多元化最开放的经济体，也是寻求就业机会和更高生活水平的临时劳务移民的热门目的地。截至2023年，阿联酋总人口为1017万人，比2022年增长0.89%，其中国际移民约900万人，占总人口的88.52%。阿联酋的移民来源国分别是印度（27.49%）、巴基斯坦（12.69%）、孟加拉国（7.4%）、菲律宾（5.56%）、伊朗（4.76%）、埃及（4.23%）、尼泊尔（3.17%）、斯里兰卡（3.17%）、中国（2.11%）和其他国家（17.94%）。根据国际移民组织（Inter-national Organization for Migration，IOM）发布的《2022年世界移民报告》，印度-阿联酋移民走廊是目前世界第三大移民走廊，阿联酋石油资源丰富带来的繁荣经济，创造了大量的工作岗位，从建筑工人到金融精英，各个领域都有印度人的身影。这种大规模的人口迁移现象背后，是资源与人力的互补，足见阿联酋在国际劳务市场和区域经济合作中占据的独特地位。

根据世界银行最新统计显示，2022年阿联酋总体失业率为2.8%。国际移民的劳动力参与率为83.3%，而阿联酋国民的劳动参与率仅为47.6%。由相对较高的劳动力参与率可知，迁往阿联酋的国际移民中以工作为目的的人数占比最高，在其劳动力市场较为活跃，经济参与度高。据统计，从2015年到2020年，阿联酋连续六年为全球第二大侨汇的汇出国，仅次于美国，其中侨汇金额排名前三的流入国分别为印度、巴基斯坦和菲律宾（2020年）。

自发现石油并进行大规模开采以来，阿联酋出于自身经济发展需要和本土劳动力不足等原因，在劳务市场大规模引入国际移民，使该国出现了国际移民在总人口中占比过高的问题。为重组劳动力市场、加快经济转型，阿联酋政府加大力度维护国际移民的合法权益、对部分法律进行世俗化修改，根据国家发展需求实行人才吸引与保留战略。这些积极的措施虽然仍在起步阶段或存在执行不力的缺陷，但都体现出阿联酋对国际移民别是其中的高端人才，持有愈发开放包容的态度。

一、阿联酋外国人出入境管理政策变迁

阿联酋由于人口总数较少、本国适龄劳动人口就业率偏低、本土国民职业技能不足与就业偏好等问题，劳动力极为匮乏。1958年起，合并之前的各海湾酋长国开始发现大量石油贮藏，石油开发催生大量工作机会，吸引着周边非产油国的劳动力纷纷涌向这一地区。因此，阿联酋在1971年12月正式独立建国之前便已经有大量国际移民迁入。建国以后，阿联酋石油经济的繁荣和人口匮乏导致对国际移民的需求剧增。1975年以来，迁入阿联酋的国际移民一直占总人口的60%以上，且数量呈正向增长的趋势。2010年以来，国际移民占总人口的比例已高达80%以上。国际移民成为阿联酋国家经济发展所依靠的重要力量。

为了吸收海外劳动力大军，阿联酋在20世纪70年代之前实行了比较宽松、优惠的移民政策，在申请移民的手续方面也采取了简化程序。1973年7月25日，阿联酋颁布了关于外国人入境和居留的第6号联邦法律及其修正案，成为其建国后移民领域的主要法律依据。1982年之后，阿联酋经济放缓，油价下跌，财政收入受创，失业率上升，所支付的劳工工资补贴及其向劳工和劳工家属提供的生活物资开销负担过重，国际移民造成的人口结构上的失调引发政府的严重担忧。种种原因促使阿联酋调整移民政策，采取加强移民的入境管理特别是严格控制外籍劳工家眷入境、驱逐滞留国内的非法移民以及控制外籍劳工在劳动力市场中的比例等措施。而对于高技术移民，阿联酋给予了相对宽松的移民政策。规定高技能移民几乎可以在离境后立即重新进入该国。但移民要想把家人带回阿联酋，必须符合最低收入门槛，故只允许高收入和高技能职业的移民家庭团聚。

为便于管理劳工、保障雇主权益，阿联酋存在针对国际劳务移民的“卡法拉”制度。该制度是一种普遍实行于阿拉伯国家的外籍劳工担保制度。外籍劳工必须要有一个阿联酋籍担保人才能取得进入阿联酋的合法身份。除了劳工的出入境之外，劳工的住房、就业、改变雇主都取决于担保人的许可。该制度的引入是为了确保对劳务移民的管理，要求在阿联酋境内工作的外籍人士与阿联酋的担保机构或担保人签订合同，并缴纳一定费用，才能获得入境阿联酋的签证和在阿联酋工作的劳动许可证，并且应处于其担保和监护之下。

在“卡法拉”制度下，国际移民在工作中受其雇主和保人的限制，双方处于不对等地位。该制度要求在阿联酋工作的移民将其护照交给雇主，工资、生活环境、出入境等也都受到雇主的控制，这极大地降低了国际移民的生活自主性。

同时，“卡法拉”制度是引发阿联酋劳动力分配不当和该国国内人口失业问题的重要因素。由于该制度下雇主对劳工的严格控制，劳动力市场的灵活性受到极大影响，使得劳动力无法依据市场需求合理流动，进而造成了资源错配，本国部分人口的就业机会也被挤压。鉴于上述情况，阿联酋政府采取一系列措施对“卡法拉”制度展开逐步改革。

2011年，阿联酋劳工部发布了一套新的规则，规定了在该国工作的国际移民可以转向新雇主的条件。新规定允许在没有以前强制性的6个月等待期的情况下在国外转移，并且在以下任一条件成立的情况下可免予提供“无异议证明”：1.雇佣合同已经结束；2.雇员在雇主处完成了至少两年的工作；3.雇主违反了其对雇员的义务；4.雇员即将转向高技能工作，工资高于某些预定水平。

新规的推行极大地方便了国际移民在阿联酋更换工作，提高了该群体在阿联酋劳动力市场的流动程度。根据劳工部的数据，新规推行后，国际移民在已签署劳工合同后的流动降低了其离开该国的比例，合同到期后的新工资比改革前同等情况下的新工资增加了10%，并使更换新雇主的次数增加了一倍，且其中高学历、高技能移民的流动性明显大于学历和技能更低的移民群体。

值得注意的是，2017年之前，外国人入境及居留事务的主管部门为阿联酋内政部，2017年第3号联邦法将分配给内政部的有关国籍、护照、外国人入境和居住事务职权，转交给联邦身份和国籍管理局（2004年成立），在各个酋长国设有居留和外国人事务总局（General Directorate of Residency and Foreigners Affairs，GDRFA），这一系列变化成为阿联酋移民管理工作重要转折点，重塑了整个移民管理体系的权力分配与运行模式。

2018年9月，阿联酋颁布了《外商直接投资法》，授权内阁可批准外国投资者在某些行业持有阿联酋境内非自由区的公司最高100%的股权或股份，进一步放松了“卡法拉”制度对国际移民在经济活动上的限制。随后不久，阿联酋政府再次出台了法规，进一步放宽“卡法拉”制度。2020年11月，该国时任总统谢赫·哈利法·本·扎耶德·阿勒纳哈扬签署了修订的《阿联酋商业公司法》，2021年6月1日起新法正式执行，允许外国投资者拥有在岸公司100%的所有权。此前，国际移民只有在该国的自由贸易区才能享有100%控股的权利，且其货物和服务只能在区内流转，不能进入酋长国本土市场，同时在阿联酋其他地区的所创立在岸公司受到“外资49%、内资51%”的限制。对《阿联酋商业公司法》的修改意味着，相关行业的国际移民在阿联酋经营业务将不再需要阿联酋国民作为“担保人”。

由于国际移民在阿联酋劳务市场占比过高，造成本国青年失业的问题日益凸显，政府便出台政策着重引入高层次人才，并加大力度推进劳动力本土化，以缓解本国人口的就业压力。2014年，阿联酋内政部对1973年有关外籍人士入境和定居的法律作出修改，对外籍人士获得入境许可或签证提出了更高的要求：申请者的月工资需在6000阿联酋迪拉姆（约人民币10662元）以上；需提交一份至少3个月的银行流水证明；被担保人只能为其担保人服务，一旦终止服务，担保人需在10日内向最近的警察局汇报。

作为这样一个依靠国际移民的力量建设起来的国家，阿联酋却极少给予国际移民合法公民的身份，使其无法与阿联酋本土国民在医疗、教育等方面享受同等的优厚待遇，国际移民也很少能拿到永久居留权。一些国际移民，特别是世代在阿联酋工作生活的国际移民家庭，纵然有获得阿联酋国籍、和阿联酋国民享受同等待遇的意愿，却苦于没有合法公民的身份。

为了吸引投资者和外籍人才，2019年5月20日，阿联酋内阁会议通过了新的投资者和专业人才入境签证制度，为他们及其家属提供长达10年的签证。同月21日，阿联酋副总统兼总理、迪拜酋长谢赫·穆罕默德·本·拉希德·阿勒马克图姆殿下正式宣布推出“金卡”（golden visa）永居计划，“金卡”即特殊人才签证。此签证签发期限为5年和10年，并可以续签，此前在阿联酋工作生活的外籍人士最多能取得3年有效期的居留签证。该签证旨在为在阿联酋的投资者、企业家、科学知识领域等的专门人才和研究人员、医生及专家、科学家、文化和艺术领域人才等提供10年可续居留签，使外籍人士能够在没有担保人的情况下在阿联酋生活、工作和学习，并拥有100%的业务所有权。此项“黄金签证”福利惠及配偶及其子女，签证持有者及其子女和配偶可永久在迪拜酋长国居留。允许离婚的外籍人士及其子女可延长一年居留签证；根据工资而非工种发放居留签；允许外籍人士在阿联酋境内再续30天访问签证两次等。该举措成为阿联酋历史上的重大突破，也是海湾地区第一个面向外籍人士开放的永居计划。然而开放名额较少，门槛较高，对于大部分国际移民而言申请的难度较大。

根据《阿联酋劳动法》的规定，国际移民在阿联酋工作需要雇主提供劳工卡，且需在劳动合同到期无续约或合同因故解除后立即离开该国。而且“卡法拉”制度下，在劳动合同结束前未经雇主同意便离职的移民可能面临罚款、监禁等惩罚，甚至被驱逐出境。因此，国际移民在国际关系变化或一些突发的不可抗力因素面前极为脆弱，很容易被阿联酋政府驱逐出境。例如，自2020年年初，阿联酋的国际移民受到空前冲击。这是因为全球经济活动放缓导致了国际油价大幅下跌，阿联酋国内经济活动受影响而大幅缩减，政府部门和各类企业大幅裁员，其中国际劳务移民首当其冲，大量失去工作收入的移民在物价较高的阿联酋生活难以为继，被迫回国。此外，阿联酋政府于2020年3月26日颁布一项新规，允许雇主裁员，但如劳动合同中有规定，则须在裁员后继续为被裁员工提供住所；若被裁员工找到了新工作，则原雇主必须允许其将签证转至新雇主名下。同时，这项新规还允许雇主暂时对员工减薪，或强制要求员工休带薪年假或无薪年假。

大量国际移民离境后，阿联酋政府借此机会重组国内劳动力市场，加速经济多元化改革，引入高层次人才。2021年1月30日，阿联酋司法部宣布修改《公民身份法》，对外籍投资者、医生、专家、科学家、发明家、知识分子和艺术家这七类群体及其配偶、子女开放入籍，并且允许其拥有双重国籍，然而只能通过提名的方式，申请入籍者需经过阿联酋统治者法院、王储法院、酋长国行政委员会或内阁的提名。该法案的修改在阿联酋以及其他海湾国家都是历史性的举动，法案修改后现有移民中符合入籍条件的比例虽有所提升，但依旧极小。大部分国际移民申请加入阿联酋国籍仍较为困难，因此无法参与政治选举活动，在阿联酋的国家政治建设上发挥的作用较小。此举有利于保留国内对国家发展有利的国际人才，并且向外吸引更多此类人才。虽然目前此类人群在国际移民中占比仍是少数，但该修正案的出台意味着国际移民获得阿联酋合法公民身份、享受与阿联酋本土国民同等优厚福利的难度相对有所降低，并且这类群体的人数在未来也会有所增加。

2021年10月6日，时任阿联酋总统谢赫·哈利法·本·扎耶德·阿勒纳哈扬批准一项法令，宣布将联邦政府内原联邦身份和国籍管理局（2004年成立）、联邦海关管理局（2015年成立）以及港口、边境和自由区安全总局（2011年成立）等三个机构合并，并由一个名为联邦身份、公民、海关和港口安全管理局的新机构取而代之。新机构主要负责管理外国人在阿联酋境内的国籍、身份、护照、入境和居留等事务，保证港口、边境口岸和自由贸易区的安全有序，提高其运营效率，按照国际标准与安全要求来协调和管理该国的海关工作，并且负责与以上业务相关的法规或政策制定，并提交部长会议审议和通过。