欧盟打击有组织犯罪新战略（下）

二、支持有效调查：捣毁犯罪组织结构和优先打击高风险犯罪

（一）加大捣毁犯罪组织结构的力度

犯罪网络是有组织犯罪的一个关键特征。犯罪网络内部较强的相互联络能力削弱了执法努力，因为一旦出现执法干预的情况，犯罪网络的每个环节都可以很容易地被替换。在这种情况下，有针对性地捣毁犯罪组织结构至关重要。

1.专注“高价值目标”的打击

根据《欧盟严重和有组织犯罪威胁评估2021》（以下简称《2021 EU SOCTA》）报告，活跃在欧盟的有组织犯罪集团中，43%是围绕核心群体构建，40%是分层构建，17%是松散的结构。大多数犯罪集团都是围绕一个核心群体或以分层的方式构建。执法调查的重点不应停留在查获非法物品或逮捕低级别罪犯，而应瞄准作为犯罪生态系统支柱的骨干行动者和犯罪群体，即那些对欧洲安全构成较高风险的犯罪群体和犯罪群体中发挥关键作用的个体。欧洲警察署开展了一项里程碑性工作——“高价值目标”行动，为所有成员国制定了识别“高价值目标”的共同标准，依据标准与成员国一起共同识别和确认对两个或多个成员国构成高风险的“高价值目标”，并对其开展更有力的情报工作和联合调查行动。自2018年以来，这一行动已导致75名“高价值目标”及其2529名同伙被捕，并扣押了价值3.1亿欧元的资产。

2.设立国家专门机构

欧盟部分成员国设立了国家层面的打击黑手党式犯罪集团的专门警察机构或司法机构。事实证明，建立专门的警察机构或司法机构是一种十分有效的战略方法，不仅加强打击了犯罪的基础设施，而且有助于加强跨境合作。欧盟委员会将促进此类最佳做法的交流，促进成员国根据国家具体情况复制适合的模式。

3.加强战略情报工作

欧盟委员会建议欧洲警察署和成员国与包括共同安全和防务政策特派团和行动队在内的其他参与者交换战略信息，从整体上了解有组织犯罪活动的规模和成员国采取的行动，制定以情报为主导的打击犯罪集团战略和战术路线图，包括编制欧盟严重和有组织犯罪威胁评估特别补充报告。由于有组织犯罪的不透明性，很难对有组织犯罪活动进行测量和量化，而且欧盟的可用统计数据是零散的，主要通过分散在各法律上的报告义务来收集。2021年，欧盟委员会对“欧盟犯罪记录和刑事司法程序各环节行政统计数据的可用性、可比性和一致性”开展了一项研究，将根据研究结果评估是否需要更系统地收集这一领域的统计数据。

（二）针对特定犯罪形式量身定制应对措施

活跃在欧洲的有组织犯罪集团涉及各种犯罪活动，一些犯罪集团专门从事某一特定的犯罪活动，有些犯罪集团则日益多元化，利用一项犯罪活动获得的利润向其他犯罪领域扩张。特定形式的犯罪需要从政策和立法角度作出专门回应。

1.贩卖毒品

贩卖毒品是欧盟有组织犯罪集团的主要收入来源之一。《欧盟毒品报告2022》估计，欧盟公民每年在毒品上花费数百亿欧元，欧盟约有8350万成年人（约占总人口29%）至少使用过一次大麻或其他毒品；2021年有350万成年人吸食可卡因，260万人使用过摇头丸，200万人使用过安非他明，100万人使用海洛因或其他非法阿片类药物。尽管新冠疫情期间采取的保持社交距离和边境控制措施对毒品供应有所影响，但整个欧盟的毒品供应和使用量依旧处于高位状态。欧盟毒品问题的根本原因是毒品市场的持续创新，包括毒品生产和贩运方法的创新、建立新的贩运路线以及欧洲犯罪集团与非欧洲犯罪集团之间存在着更大的互动。2020年，欧盟出台了《欧盟毒品战略2021至2025》，为未来5年欧盟禁毒提供了总体政治框架和优先事项。2021年，欧盟制定了《欧盟打击毒品行动计划2021至2025》，列出了为实现毒品战略11项优先事项而采取的85项具体行动。

2.贩卖枪支

枪支是欧洲有组织犯罪集团的命脉，它为毒品交易和人口贩卖提供便利。近年来，有组织犯罪集团在公共场所频繁使用枪支或爆炸物的情况在欧盟呈明显上升趋势。2020年，欧盟制定了《打击枪支贩卖行动计划2020-2025》，列出了打击枪支贩卖的4个优先事项和一系列具体措施。欧盟在控制枪支的持有和交易、防止失效武器重新激活等方面已制定了相关规则，2021年，欧洲议会和理事会又制定了《关于控制武器获取和拥有的指令》，进一步完善了欧盟打击枪支贩卖犯罪的法律框架。

3.贩卖人口

人口贩卖是一种侵犯人的基本权利和尊严的严重犯罪，具有跨国性质，经常由有组织犯罪集团实施。跨境贩卖人口的巨大利润诱惑，再加上欧盟内部宽松的边境管控，欧盟境内的人口贩卖愈显猖獗。信息技术的发展加速了犯罪活动向线上转移，为打击贩卖人口犯罪带来了新挑战。犯罪集团越来越多地在网上招募受害者、招揽客户，利用现代通信技术进行内部沟通、组织受害者、伪造身份证件和工作许可证，为性目的、强迫劳动和强迫犯罪等对受害者进行剥削。越发隐蔽的作案方式，既阻碍了执法机构确认受害者，也使受害者难以向外求助。新冠疫情暴发导致的失业等社会问题，增加了弱势群体被拐卖的风险。2011年生效的《反人口贩卖指令》是欧盟处理人口贩卖问题的基本立法，它建立了界定刑事犯罪和制裁的最低限度规则。2021年，欧盟出台了《打击人口贩卖战略2021-2025》，提出了从预防到保护受害者、再到起诉和给贩卖者定罪量刑的全面对策及具体措施。

4.偷运移民

偷运移民是有组织犯罪集团的一项重要活动，危及移民安全，并损害欧盟的移民管理目标。根据欧洲刑警组织2016年发布的有关欧盟移民偷运情况的报告，2015年有100多万移民进入欧洲，其中90%借助了跨国移民偷运团伙提供的交通、住宿、伪造文件等“服务”，犯罪团伙获取了30亿至60亿欧元的非法所得。欧盟打击偷运移民犯罪的基本法律框架是2002年《关于加强刑事框架以防止为未经授权的入境、过境和居住提供便利的决定》。为打击策划移民大规模非法进入欧盟的有组织犯罪集团，欧洲警察署于2016年成立了欧洲打击移民偷运中心，旨在加强有关移民偷运的情报共享与行动协调，重点为欧盟外部边境前沿国家的移民问题提供支持。为应对新的偷运移民犯罪形势，欧盟于2021年制定了一项新的打击偷运移民行动计划，把打击参与偷运移民的犯罪网络、支持执法机构间合作、促进与第三国以及与相关的共同安全和防务政策特派团和行动队的合作等列为优先事项。

5.网络犯罪

新冠疫情的暴发加速了社会数字化的进程，犯罪分子利用数字化进程中产生的漏洞进行网络犯罪，进一步加剧了欧洲网络犯罪的严重性。《欧盟互联网有组织犯罪威胁评估2020》指出，欧盟当前的网络犯罪正变得更具攻击性和对抗性，恶意软件的创建和传播、窃取个人或行业敏感数据的黑客攻击、拒绝服务攻击等网络攻击行为在数量和复杂程度上都比2019年有所增加。欧洲警察署2013年成立的欧洲网络犯罪中心每年定期发布互联网有组织犯罪威胁评估报告，报告提出网络犯罪的主要威胁及进展情况，为政策和行动中的优先级事项设置提供最重要的战略信息支撑。欧洲网络犯罪中心还主持由成员国国家网络犯罪小组负责人以及来自欧盟委员会、欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署的代表组成的欧盟网络犯罪特别行动联合工作组的工作，其使命是通过与合作伙伴的协调，推动以情报为主导的跨境调查和行动，以打击主要的网络犯罪威胁。新冠疫情暴发后，欧洲网络犯罪中心在跟踪有组织犯罪对新冠疫情的利用、制作供成员国和公众提高认识的资料和报告、支持调查有组织犯罪集团实施的在线诈骗等方面发挥了关键作用。为提高成员国应对不断增加的网络攻击的能力，欧盟计划建立一个新的联合网络部门，以便对大规模网络事件和危机作出协调反应，并为成员国提供援助。

6.儿童性剥削

为打击儿童性剥削犯罪，欧盟委员会根据2020年《更有效打击儿童性虐待战略和欧盟儿童权利综合战略（2021至2025年）》，于2021年提出改善对儿童的保护、防止儿童遭受性虐待的立法建议，要求相关在线服务提供商查明已知的儿童性虐待线索，并将结果报告给执法当局。为了规范服务提供商为打击在线儿童性虐待使用技术处理个人和其他数据的自愿行为，欧洲议会向理事会提出了临时克减《关于在电子通信领域处理个人数据和保护隐私的指令》中某些条款的提案，这些条款与欧盟委员会提出的立法建议相悖。欧洲警察署一直在致力于扩大其富有成效的“阻止虐待儿童——追踪物体”行动，该行动主要是搜集与受虐待儿童有关的物体的图像信息，通过这些信息锁定受虐待儿童所在的地理位置，最终识别和救援受害者。自2017年发起至2021年3月，23名性虐待受害儿童通过该行动获得拯救，5名罪犯被查明并起诉。

7.欺诈犯罪

欧盟大多数成员国的互联网基础设施、在线支付系统非常发达。新冠疫情的暴发进一步加速了向无现金经济的转变，为信用卡和在线支付等非现金支付手段的欺诈和伪造创造了更多的机会，为有组织犯罪集团提供了重要的收入来源，并使贩毒和贩卖人口等犯罪活动得以进行，对欧盟的安全构成了严重威胁。欧盟于2019 年制定了非常严格的《关于打击非现金支付手段欺诈和伪造的指令》，要求各成员国必须在2021年5月31日前完成国内法转换，但部分成员国没有如期完成转换。欧盟委员会已对那些未能遵守完成法律转换截止日期且没有通报任何转换措施的成员国发起了侵权诉讼，以确保新规则的全面有效性。

海关、消费税和增值税欺诈，是对犯罪集团越来越有吸引力的犯罪领域。当前，打击这一领域的欺诈犯罪主要由欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署负责，但如果这类犯罪触及欧盟的预算，欧洲检察官办公室将调查和起诉参与犯罪的犯罪集团。

假冒商品是另一个影响很大的欺诈犯罪领域，是有组织犯罪集团的重要收入来源。欧盟知识产权局2019年发布的《假冒和盗版商品非法贸易趋势》报告显示，假冒商品占欧盟进口商品的6.8%。欧盟将努力赋予国家当局在制定零容忍政策、加强预防、控制、威慑和有效制裁方面的权力，以继续加大打击的力度。2020年，欧盟通过了《知识产权行动计划》，提出将于2022年建立欧盟反假冒工具箱，为执法机构、知识产权持有人和中介机构（如在线平台、支付服务商、域名注册商）之间的合作、数据共享和联合行动制定规则。

医疗、保健和卫生产品在假冒商品中所占比例相当大，新冠疫情的暴发使这一现象的增加令人震惊。有组织犯罪集团利用公共当局和个人对医疗产品和药品的高需求，参与假冒医疗产品和药品的生产和供应。欧洲警察署和欧洲反欺诈办公室协调成员国执法当局成功地开展了一些联合执法行动，逮捕了大批嫌疑人，没收了大量假冒医疗产品，包括口罩、检测和诊断试剂盒、卫生消毒剂等，还挫败了企图以超过154亿欧元的总价出售超过11亿剂疫苗的骗局。鉴于假冒医疗产品大多与跨境有关，欧盟委员会特别强调加入和批准《欧洲医疗犯罪公约》的重要性，目前有14个成员国签署了此公约，仅有6个国家批准了该公约。

8.环境犯罪

环境犯罪对生物多样性以及欧盟和第三国的环境、健康和社会凝聚力产生有害影响，因此值得特别关注。欧盟已制定了《欧盟野生动植物贸易条例》《欧盟废物运输条例》《关于通过刑法保护环境的指令》等规范野生动植物和废物合法贸易的法律框架，要求各成员国对广泛的环境犯罪行为进行刑事定罪和处罚。2016年，欧盟出台了《打击野生动物贩卖行动计划》，提出了打击野生动物走私的3项优先事项和32项具体措施。欧洲反欺诈办公室也开展了大量打击危害环境的执法活动。尽管作出了这些努力，但执法、检察和司法当局还是普遍缺乏有效侦查、调查和起诉环境犯罪的能力和资源，对环境犯罪实施的制裁也没有足够的说服力，成员国之间、成员国内部行政当局和执法机构之间的协调和信息交流也不够。在没有专门的执法或起诉机构，也没有既定的打击环境犯罪的战略方针的成员国中，情况尤其如此。为加强打击环境犯罪的执法能力，欧盟委员会正在审查修订《欧盟废物运输条例》《关于通过刑法保护环境的指令》《打击野生动植物贩卖行动计划》等相关法律文书，以期厘清环境犯罪的范围，提供更精确的制裁措施，促进调查工具的有效使用、跨境合作和信息共享。此外，由于打击野生动植物贩卖的国际层面至关重要，欧盟将推动《联合国打击跨国有组织犯罪公约》下的一项有关环境犯罪方面的附加议定书在联合国大会尽快通过和签署。

9.贩卖文物

贩卖文物对各国的文化遗产有着毁灭性的影响，它为犯罪集团提供了融资手段，并助长了洗钱活动。为有效应对这种独特形式的犯罪活动，欧盟提出了改进文物交易监测和信息交流，改进国内市场文物线上和线下溯源，加强海关执法合作，加强司法和内政事务领域共同安全和防务政策方面的合作，与被掠夺文物的第三国合作，利用不同公共和私营部门的专长，在EMPACT框架下建设文化遗产专家网络，资助文物贩卖调查项目等必要措施和行动。