乡镇综合行政执法改革：基层政权建设的视角

摘要：乡镇综合行政执法改革是完善基层治理体系的重要举措。对乡镇综合行政执法改革的实践和逻辑进行分析发现，改革在纵向上实现了执法权下放，横向上实现了执法权综合化，从而打破了乡镇条块分割的局面。作为“强镇扩权”改革的一部分，乡镇综合行政执法改革本质上是国家新一轮基层政权建设。在这个过程中，应当将自上而下的权力渗透与自下而上的社会治理相结合，实现基层治理能力的有效提升。

关键词：中国共产党；综合行政执法改革；权力下放；强镇扩权；基层政权建设

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2024）01-0112-13

一、问题的提出

综合行政执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关，行使原本由两个或两个以上相关行政机关的行政职权，或由一个行政机关的一个部门以该行政机关名义行使原由多个部门分散行使的行政职权的一种制度。[1]作为基层治理创新的重要内容，乡镇综合行政执法改革是完善基层治理体系和提升治理能力的重要举措，也是助推乡村振兴的现实要求。[2]2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《两办意见》），明确提出要将执法权向基层延伸，对基层行政执法改革做出了重要部署。2020年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第24条第1款的规定，解决了乡镇执法主体的资格问题。

综合行政执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。[3]城市管理相对集中处罚权确立之前，我国城市管理实行的是专项执法，专项执法是一种分散的专业执法，“多个部门在执法对象上形成明显的区间化、分段化和孤立化特征，权力配置互不隶属，权力行使各自安排，针对执法对象各管其中一段”。[4]当时的立法以“条条”为主，进一步扩大了执法的分散性，“出现制定一部法律、法规，就设立一个执法部门、增加一支执法队伍的现象。”[5]执法分散性对执法专业化有一定的意义，在城市管理初期发挥了重要的作用，但执法的持续分散导致执法力量不足，执法机构膨胀臃肿；且执法权分散于不同的部门，普遍存在“行政执法条块分割、职能交叉、各自为政，执法合力难以形成的情况”[6]。

随着城市管理范围的扩大，原本的专项执法越来越难以适应实际需要，一些地区开始探索新的执法方式，即联合执法——两个或两个以上的执法部门在自己职责范围内相互配合共同执法。联合执法加强了各执法部门的相互配合与协作，共同处理执法难题。在部分场合，联合执法呈现出综合执法的效果，但其本质却是形式上的松散联合，“联合执法在总体上仍是各自为政，并不能从根本上解决多头执法、重复执法等问题”。[7]

以相对行政处罚权为依据的综合行政执法，改变了执法权分立的局面，将执法权集中到新的行政执法机构，由综合行政执法机构统一集中执法权，形成一支队伍管执法的新格局。综合行政执法改革的实质是通过“优化政府职责体系和组织体系，重构行政执法体系，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。[6]

与早年城市执法情况类似，长久以来，乡镇执法权配置呈现出纵向“重心过高”、横向“分布过散”的特征，导致乡镇执法权在运行中出现渗透力不强、综合性不足、乡镇政府“权小责大”等问题。[8]为此，一些地方陆续开展乡镇行政执法改革，主要模式有“权责清单+联合执法”“专业执法+综合执法”、全面“综合执法”三种基本形态。[9]整体来说，当前乡镇行政执法改革还在起步阶段，对其执法权力配置存在两种模式：一种是自上而下的模式，由省级政府直接发布决定或公告的形式，一揽子确定向乡镇（街道）下放的执法权范围，如北京和广东；另一种是自下而上的模式，由省级政府制定赋权指导目录，各县（市）区结合地区实际研究确定拟由乡镇行使的行政执法清单，例如江苏。[10]

近年来国家推行的乡镇综合行政执法改革，实现了行政执法权在横向和纵向两个方向的改革。横向上的改革，是指将原本散落在各个部门的行政执法权集中在同一部门，实行综合执法；纵向上的改革，是指将行政执法权下放到乡镇，授权乡镇以自身的名义行使执法权。横纵两个方向的改革是对行政执法体制的改革，也可以视为国家新一轮的基层政权建设：一方面国家试图通过强镇扩权，强化乡镇的执法权限；另一方面旨在改变乡镇条块分割的局面，使乡镇成为一个完整的治理主体。整体来说，乡镇综合行政执法体制改革取得了初步成效，但仍存在权力承接不畅、体制机制不顺、[11]职能交叉问题尚未解决、[12]执法力量保障不到位[13]等问题。

既有研究对理解综合行政执法改革有着重要的意义，但研究大多基于城市的改革，关于乡镇的综合行政执法改革研究较少，且大多集中在改革的实践问题与对策路径方面，还没有从基层政权建设角度进行探讨。

费孝通先生指出我国传统社会是“双轨政治”，国家政权运行呈现上下两条轨道，上层是“皇权不下县”原则下以皇帝为中心建立的具有官僚特性的政权体系，下层是以乡绅为主的基层自治特性的治理体系[14]，两个体系共同运行。“国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”。[15]120世纪前半期在华北地区农村，国家政权建设出现了“内卷化”现象，“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制，来扩大其行政职能”。[15]67后来的人民公社制度实现了国家政权在基层的直接和全方面控制，解决了“国家政权内卷化”的问题[15]240-241。

对近代以来的国家政权建设，有的学者认为国家力量不断侵入乡村社会，“阻碍了自下而上的利益传输轨道，将双轨政治变成了单轨政治”；[16]有的学者则将国家政权建设延伸到乡村社会视为国家政权现代化的过程[15]205。林辉煌与王德福用“双结构治理”来重新理解基础政权建设，认为在人民公社解体尤其是改革开放之后，乡村社会呈现出一种双结构治理的形态，即社区治理和国家治理相互嵌入和改造的一种治理模式。这种治理模式下，“地方村民自发的社区治理和国家自上而下的治理共同形塑着新时期国家政权建设的社会基础”。[17]

本文将从实践经验出发，总结浙江省、江苏省、北京市等地乡镇综合行政执法改革的内在逻辑，进而得出本文的基本结论，即作为基层政权建设的乡镇综合执法改革不应该是简单的自上而下的国家权力下沉，而是自上而下的权力下沉和自下而上的社会治理相结合、相互构造的过程。

二、乡镇综合行政执法的典型经验

乡镇综合行政执法改革是对乡村社会发展的回应，改革始于浙江省、广东省、江苏省等地的强镇扩权行动，于2019年开始在全国范围内推行，进入新的发展阶段。

为什么要推进乡镇综合行政执法改革？这与乡村社会的两大变化趋势息息相关。第一个变化趋势是从“熟人社会”逐渐走向“半熟人社会”，[18]村民越发“理性化”。由于乡村社会性质的变化，原本的秩序维护机制被打破，很多矛盾无法再依靠村庄内生力量获得解决。

乡村变化的第二个趋势是从原来的“小农经济”逐渐走向“市场经济”，农民收入的主要来源是工商业而不再是农业。在一些经济发达地区，乡镇的工业化与城市化水平很高，如浙江省的一些乡镇，常住人口达几十万，落户的企业也很多。这样的乡镇工业化和城市化发展水平高，但乡镇政府拥有的权力小，没有相应的执法权限，面对辖区的执法问题可谓“看得见的管不了”[19]；而有执法权的县级政府又鞭长莫及，“管得了的看不见”“腰来腿不来”[20]。在这样的背景下，探索如何增强乡镇政府的力量特别是执法力量，具有重大的现实意义。

（一）浙江省综合行政执法改革

2004年，浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件，批准了义乌市与衢州市推进综合行政执法改革的试点方案。2007年浙江省建设中心镇，将部分县级权限下放到乡镇一级，在乡镇建立城镇管理综合执法大队。

2019年《两办意见》颁布后，2021年浙江省发布《浙江省人民政府办公厅关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》，全面推进乡镇综合行政执法改革，主要措施是向有迫切需求和承接能力的乡镇放权，组建综合行政执法机构，统一行使县级行政执法部门的部分法定行政处罚权，对其他乡镇则以派驻执法队伍的方式下沉执法力量，因地制宜地推进改革。

浙江省的改革方案对乡镇做了区分：一类是有迫切需求也有承接能力的乡镇，一类是其他乡镇。在区分基础上实施不同的改革，考虑到了不同乡镇的差异和实际需求，能够一定程度上避免出现一刀切导致的不适问题。但是该分类缺少具体的划分标准和法定依据，容易出现应放权而未放权的状况，导致出现权力的“空放”和“乱放”等问题。实际上，乡镇是持续发展的，其他乡镇在什么情况下可以得到执法赋权，缺乏相关说明。

（二）江苏省相对集中行政处罚权改革

为深化行政执法体制改革，2015年江苏省人民政府印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》，分部门内综合执法、跨部门跨行业综合执法、区域综合执法三类推进改革，在开展相对集中处罚权的试点镇探索区域综合执法，乡镇可根据需要和条件通过法定程序行使部分县级部门的执法权。入选江苏省经济发达试点镇的渭塘镇，在2019年组建了综合行政执法局，承接了349项行政处罚权，以渭塘镇人民政府的名义行使执法权。

江苏省综合行政执法改革的实质是改变执法主体资格，乡镇由无权主体成为有资格的权力行使主体，为乡镇执法行动提供政策保障。但是在2020年《行政处罚法》修订前，乡镇的执法主体资格仅是由政府政策认定，乡镇综合行政执法改革缺少统一的国家法律层面上的认证，其合法性存在争议。

（三）北京市“街乡吹哨，部门报到”改革

北京市“街乡吹哨，部门报到”改革，起始于北京市平谷区金海湖镇的黄金盗采屡禁不止。乡镇政府是执法一线，但没有相应的执法权，上级部门有执法权却难下到一线，限制着金海湖镇的有效执法。为走出这一困境，平谷区将执法权下放到金海湖镇，创造了“街乡吹哨，部门报到”[21]的形式。所谓“街乡吹哨”，是指街道或乡镇遇到无法解决的重大执法案件时向上级部门发起“号角”；“部门报到”则是乡镇的上级部门在接收到“号角”后限定时间内到乡镇处理案件。

2018年2月，北京市颁布《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，将平谷区经验推广到北京其他乡镇。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，北京的改革创新得到高层认可，在全国范围内试点推行。

北京的改革打破了条块之间的阻塞，形成以乡镇为主的行政执法格局，使原本散落在各个部门的执法力量在乡镇得到整合，增强了乡镇的执法力量和执法能力。虽然乡镇拥有着“吹哨”的权力，但乡镇一级政府与县级政府的权责划分以及对案件紧急与否的判断还需要更为具体的指导方案，乡镇调动上级行政部门的灵活空间大，可能会导致乡镇对县级执法部门的“反控制”，带来新的矛盾和问题。

（四）其他省市的改革

2019年颁布的《两办意见》提出要在全国范围内推进基层综合行政执法改革，“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”[22]。《两办意见》强调整合现有的执法力量和资源，在基层组建综合行政执法机构，以乡镇名义统一行使县级政府下放的部分执法权，逐步实现基层一支队伍管执法。

《两办意见》颁布后，广东省、河南省、重庆市等也开始在基层推进综合行政执法改革。

2020年8月，广东省人民政府将部分县级行政执法部门行使的行政处罚权下放到镇街，以乡镇人民政府和街道办事处的名义行使，在乡镇和街道推进综合行政执法。河南省商丘市全市各乡镇均设立综合行政执法大队，执法大队是由县派驻乡镇的执法所整合起来重新组建的，队伍在二三十人左右，主要负责统筹管理所辖区域的执法力量。重庆市各乡镇依照法定程序，在受委托权限范围内以委托行政执法机构名义开展行政执法活动，委托机构对乡镇执法工作予以指导、培训和监督。