推进“一带一路”核安全共同体构建的国际法思考

摘要：推动人类命运共同体构建是中国参与国际合作的重要内容。“一带一路”沿线各国是核能发展的主要国家，对核安全合作具有浓厚的兴趣。推进“一带一路”核安全共同体构建是中国核安全合作的重要内容，是中国参与核安全国际合作的关键。而核安全国际合作是一个复杂的系统工程，仅凭某一个国家是很难有效进行的。作为“一带一路”倡议者，中国有责任推进“一带一路”核安全共同体构建。核安全的特殊性，使核能领域的合作关系到政治、经济、文化、大众安全观念和国际区域格局等多方面因素，而要实现核安全一体化的目的，必须通过法治化规范“一带一路”核安全共同体构建的框架体系、框架内容、规则制度体系，确保核安全共同体有序运行。

关键词：“一带一路”；核安全共同体；国际法

中图分类号：D99    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2023）01-0095-13

一、问题的缘起

国际形势面临百年未有之大变局的今天，核安全国际合作形势紧迫。美国的霸权主义行径给全球合作带来极其不利的影响，对人类命运共同体理念下的全球合作机制产生巨大的负面作用。国际合作中的一系列问题促使区域一体化态势逐渐趋强。党的十八大以来，中国的核安全事业进入安全高效发展的新时期。中国核能“走出去”已上升为国家战略。核能走出去，安全保障是关键。2018年8月，习近平主席在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上强调，共建“一带一路”是全球治理体系变革的内在要求，它彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识。[1]中国“一带一路”倡议的实施，为构建人类命运共同体、推动全球治理体系变革奠定了强有力的基石。我国实行积极主动的开放战略，共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。21世纪以来，全球共召开了四次核安全峰会。2016年4月1日，习近平主席在华盛顿召开的第四次核安全峰会上正式提出“努力打造核安全命运共同体”。①2019年9月3日，国务院新闻办公室发表《中国的核安全》。白皮书显示，“一带一路”沿线各国是核能发展的主要国家，对核安全合作具有浓厚的兴趣。而核安全合作是一个复杂的系统工程，仅凭某一个国家是很难有效进行的。作为“一带一路”倡议者，中国有责任推进“一带一路”核安全共同体构建。政策法规是核安全的基本保障。推进“一带一路”核安全共同体构建应该从核安全的现实需要出发，建立健全核安全政策法规体系，完善核安全法规标准，确立约束核能国际合作行为的安全保障规则，服务“一带一路”沿线国家的发展和利益，达到安全保障的目的。[2]

二、“一带一路”核安全共同体构建的必要性与可行性

（一）“一带一路”核安全共同体构建的必要性

“一带一路”核安全共同体（以下简称ONSC）是指以共商、共建、共享为原则，在“一带一路”核安全合作共谋发展、合作共赢、安全与发展并重的核安全观下，构建“一带一路”核安全合作组织机构，并在该组织机构下确立核安全合作法律制度体系、核安全合作监督机制、核安全争端解决机制的合作框架体系。它是“一带一路”核安全共同体的重要组成部分。构建“一带一路”核安全共同体是“一带一路”可持续发展的必要条件。本文中所称核安全是指《中华人民共和国核安全法》中的核安全，包括核安全和核安保的内容，不包括核不扩散。

1．“一带一路”沿线各国核资源利用与发展需要ONSC支持

“一带一路”具有丰富的核能发展所需的铀矿资源。“一带一路”沿线国家是世界铀资源储量较为丰富的地区。②从正在发展和期望发展核能的国家数量来看，“一带一路”沿线国家占有比例较高。目前世界上有70多个国家已经发展了核能和以后可能发展核能，“一带一路”沿线国家就占了40多个。如果我国能够拓展“一带一路”20%的核能市场，就可能收获3万亿元人民币的产值。[3]在“一带一路”沿线的广大地区，中国的综合实力和经济发展速度以及在国际影响能力等方面的优势，必将使中国核能在“一带一路”合作中具有较好的优势和前景。“一带一路”沿线比邻中国的国家，具有铀资源开发运输的优异条件，加强铀资源利用合作，是“一带一路”核安全可持续发展坚实的资源保障。

2．气候变化与经济发展使ONSC构建成为必备

一是气候变暖己经成为人类共同关注的焦点。《巴黎气候变化协定》确定了人类本世纪控制地球温度上涨的指标。“一带一路”沿线多个国家和地区积极响应并做出了减排承诺。这是发展清洁高效核能的较好机遇。“一带一路”核安全共同体构建日益迫切。[4]在经济发展对能源需求不断增多和气候环境不断恶化的现状下，核能作为一种优质的清洁能源，是增加新能源供给的重要途径。核能的低碳环保优势使得核能在人类能源利用中所占比例不断提高。不断变化的气候条件和“一带一路”经济发展对能源的需求，都迫使沿线国家加快核能的利用发展，而核能利用迫切需要构建安全保障机制。“一带一路”各国仅凭一国之力很难确保核能安全。加强安全保障合作，构建共同体成为必然选择。[5]推进核安全共同体构建是“一带一路”核能利用的最佳选择。

二是核能在“一带一路”是不可或缺的，具备发展的条件，但安全保障显得尤为重要。第一，目前各国核安全的信心不足，核能利用停滞不前。如果能够完善核安全保障法律制度，就能增强“一带一路”沿线国家安全利用核能的信心，保障核能安全运行。推进“一带一路”核安全共同体构建可以克服对于核安全的困惑。第二，核能利用相对其它能源较为经济。根据一些国家核能利用的经验，核能利用对国家经济发展带来巨大利益，它是“一带一路”经济发展必不可少的能源支撑。第三，在确保核安全的条件下，核能是无可替换的清洁能源。在人类聚焦生态环保、生命健康安全的背景下，“一带一路”沿线各国经济发展和低碳环保同等重要，清洁的核能利用显得尤为重要。与太阳能、风能、潮汐能等其它新能源相比较，核能在技术、成本以及不受资源条件阻碍等方面具有得天独厚的优势。核能是“一带一路”沿线各国能源需求的最佳选择。

3．核安全国际合作法律机制不足使ONSC构建成为必要

一是核安全国际组织存在的问题。核安全国际合作通过国际组织进行，而现在涉及核安全国际合作的组织包括联合国、国际原子能机构以及一些区域原子能合作组织。[6]这些国际组织规则在保障核安全有序运行过程中发挥着重要的作用，但其规范内容包括整个原子能领域的法律规范，对核安全的规范具有一定的局限性。

二是核安全多边条约存在的问题。已有的核能安全保障多边协议中，有关核安全规定存在专业性不强、系统性缺乏、可操作性不强等问题。如核事故应急安全管理的国际公约、管理放射性废物的国际公约、国际核损害法律责任公约等系列公约都存在内容不完善、原则性规定为主、实施措施缺乏、责任主体缺失等问题。已有的《国际原子能机构规约》主要是对核扩散、核武器的限制，对核安全所起的作用甚微。核安全国际合作存在利益分配、责任分担不明确等问题。目前，有关核材料和核设施保护、辐射防护、核事故应急与援助、核事故损害赔偿的国际公约都存在缔约方数量较少的问题，这使得核安全国际合作法律规范的约束力范围比较小。那些非缔约方不在公约的监管范围之内，不受公约约束，客观上限制了全球范围内核能利用行为规制的完善，不利于在世界范围内实现核安全国际合作，降低核事故风险，减轻核事故损害。①

三是核安全法律机制没有确立。现有的核安全国际合作法律规范总体来看是较为零散的，存在于各个国际条约之间，并且各条约存在着不协调的地方，缺乏系统性。②此外，核安全国际合作法律机制还可能与其他领域的国际法原则、规范相冲突。③有不少国际公约属于框架性公约，仅确立了基本的框架义务，没有具体、明确的核安全保障义务，可操作性较差。早期的核安全国际条约不仅规定较为原则，而且内容较为粗陋。④晚近的国际条约在规范的内容上进行了细化和丰富，可操作性方面有了一定的改善，但从条约内容的性质来看，仍属于框架性的原则和义务，⑤可操作性较差。[7]这些问题导致各缔约国没有具体、明确的标准可以遵循，实践中各缔约国存在自由变换核设施安全标准的现象，这不利于核安全国际合作的实现。[8]

（二）“一带一路”核安全共同体构建的可行性

1.“一带一路”需要一个核安全共同体存在

从现实主义者的观点看来，核安全“一带一路”合作是极其困难的，他们认为世界处于“无政府”状态，国家之上没有一个公共政府来强制执行规则和法律。“一带一路”核安全的“无政府”状态需要进一步的阐释。核安全“一带一路”合作的各方需要不断调整自己的行为以适合其他合作者实际的或期望的“方向”。“一带一路”核安全合作也许不是一种圆满的状态，但它能够实现共同利益较为完美的协调组织。[9]“一带一路”核安全合作是“无政府”的，但它并不是完全无组织的。“一带一路”需要一个核安全共同体存在，尽管这个共同体可能是不完整的。“一带一路”成员之间的关系在某些领域中表现得较为松散，但在核能领域中有着极为严格的安全保障要求，“一带一路”核安全合作关系经过发展形成较为稳定的行为模式。“一带一路”安全保障的规范和原则存在着较大的争论，而核安全问题却需要非常完整的统一运行机制。“无政府”与“无秩序”不是同一术语。“一带一路”核安全共同体是各种行为方式的有机组合，包括实现“一带一路”核安全的共同目标和基本要素。事实上在核安全“一带一路”合作中存在着一系列为各国所承认的共同规则和理念，它们使各国的行为处于一种有秩序的状态。秩序也许潜伏在“一带一路”合作中而不为各个国家所知，就像在完备的市场机制中一只“看不见的手”调节着各个合作主体的行为，使它们井然有序地进行各种交易。国家的行为并不仅仅是由它们的理念和目标所指引，而是由一种超越它们之上的一种共同的框架所约束。[10]65一种有效约束机制的价值是它的功能以及它的运作方式。政府机制通过立法和权力来实现秩序。但政府并不是提供秩序的唯一源泉，在无政府的“一带一路”核安全合作中，秩序仍然是存在的，它以不同于政府机制的其他形式进行着表达。

2.影响“一带一路”核安全合作的因素

有三种因素影响“一带一路”各成员国是否倾向于核安全合作：相互的利益、对未来的期许、合作者的整体性。这三种因素也是影响“一带一路”核安全合作各方博弈行为的关键。

一是利益需求。“一带一路”各成员国对于“一带一路”核安全合作有着不同的要求，但有一点可以确定，参与者的利益越是冲突，他们就越有可能背离对方，合作也就越难以形成或维持，而利益越是一致合作就越是成功。在核安全问题上，各国利益是一致的，合作是可以形成并维持的。相互利益不仅仅是建立在客观因素基础之上，还基于博弈者对自身利益的领悟和理解。因此为了理解相互利益的程度（或者加强这种相互性），我们必须清楚知道不同的利益究竟是如何被理解的，以及不同的偏好是如何被决定的。[10]65

二是利益预期。理解核安全合作过程的方法涉及到利益的变化。博弈对抗性的大小很大程度上取决于博弈者利益的对比、预期和变化。[11]第一次世界大战之后世界体系由均势政治转向了新的格局，战胜者之间的关系就暂时地类似于猎鹿博弈，彼此的争斗导致了一个短暂的合作。在一个对抗霸权的战争结束之后，其他重要的政治势力往往会有一个对共同利益的预期——继续保持合作以防止可能出现的霸权再次崛起。他们甚至会因此对其他合作者的利益和福利加以考虑。各国利益的公开化使不同的行为者更容易找到与自己的利益相同或相近的合作者，因此对合作前景的预期也大大地提高了。

三是博弈中的行为者。在国际关系中很多博弈并不是单独发生的，而是彼此联系在一起的，形成多层次的博弈，因此博弈者的数目也相应地由两个变为多个。多层次博弈的存在可能使合作变得更加容易，也可能使之趋于复杂化。因为各种博弈之间的关系可能是相容的，也可能是不相容的。主要工业化国家在国际经济谈判中的合作就是一种相容的博弈。二战以后，这些国家在军事上的联盟更加促成了这种合作。“一带一路”机制在国际关系中也开始扮演着越来越重要的角色。现实主义者对这一观点持有异议，他们认为，国际机制无助于缓解国际关系的无政府状态对国家间合作的限制。因此，以个体主义为价值观的国际社会中必然充满了各个实体之间为了争夺相对利益的优势而产生的各种对抗。