乡村生活的规则化治理：转型趋势与现实困境

摘要：当前在乡村治理领域，积分制治理已成为一种普遍的经验探索。X区的经验表明，乡村积分制之所以被广泛运用，关键在于乡村正面临着治理的生活化转型。越来越多的日常生活型事务进入正式基层治理范畴，倒逼村级组织开始尝试运用积分制这种规则化治理方式，对农民的日常生活行为进行约束，以再造乡村有规则的生活秩序。但在实践中，这种规则化治理也遭遇了诸多深层次困境，主要体现为：农民的日常行为难以清晰界定、农村公域与私域的边界难以认定、村民自治与国家治理存在边界冲突，以及乡村内部去公共性的治理悖论等。这些困境折射了积分制作为一种规则化治理方式，其与乡村生活性质间的深层互斥，也提醒基层要把握积分制的治理限度。着眼于未来，优化乡村积分制治理要以重建乡村活力为前提，不断调适积分细则的内容，同时夯实积分制治理的村民自治基础与治理资源基础。

关键词：积分制；规则化；日常生活；积分制治理

中图分类号：C91    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2023）06-0111-14

一、问题的提出

在国家治理结构和治理体系中，基层治理具有基础性地位和功能，是国家治理的根基[1]。由于“三农”工作在国家战略中的基础性地位，中央在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，对乡村治理现代化给予了高度重视，先后下发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等，就加强新时代的乡村治理进行了专题部署，为未来乡村治理改革指明了重要方向。

在各地开展的乡村治理创新实践中，积分制治理正在成为一项广受关注的探索。如2020—2021年《农村经营管理》杂志曾连续多期，就宁夏泾源、重庆开州、湖北恩施、上海奉贤、江苏、广西等地的乡村积分制治理进行专门报道，梳理了这一改革的主要举措及其成效①。2020年7月，中共中央农村工作领导小组办公室与农业农村部联合下发《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》，进一步肯定了积分制创新的方向，并推出了包括上海奉贤区、江西新余、宁夏固原、安徽金寨、湖南津市、河南济源、浙江平湖、湖南新化等在内的八个积分制治理典型案例，以供全国各地借鉴参考②。

所谓乡村积分制治理，是指在农村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励，形成一套有效的激励约束机制③。这一治理机制之所以在当前被大规模推广，在于实践中被认为取得了明显成效。如《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》指出：“积分制可以有针对性地解决乡村治理中的重点难点问题，符合农村社会实际，具有很强的实用性、操作性，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的有益探索。”国内一些学者也概括了积分制在当前乡村治理中的重要作用。如，韩俊认为积分制凸显了农民在乡村治理中的主体地位，增强了对农民群众的激励与约束，创新了“三治”结合的载体，提高了乡村治理的效能[2]；侯志茹等基于乌兰浩特市积分制扶贫模式，认为积分制有助于激发贫困户脱贫的内生动力[3]；马树同以宁夏J县为例，认为积分制有助于增强村民的主体意识，培育村民的公共精神[4]；吴砾星基于湖南新化县油溪桥村的实践，认为积分制撬动了乡村治理改革，“积”活了农村生产力，实现了农业增效、农村增美、农民增收的目标[5]。

基于上述广泛的地方实践，本文尝试追问的问题是：积分制治理何以契合当下的治理需求，进而成为一种普遍性的乡村治理创新方向？抑或说，这种治理方式背后表征了当前乡村治理怎样的转型逻辑？对这种转型逻辑的深层理解，无疑能为乡村治理的自觉创新提供理论指导。此外，笔者也曾深度参与并持续跟踪了浙江省X区乡村积分制治理的实践，发现这一治理方式在取得诸多治理绩效的同时，也面临着一些难以克服的深层次困境，亟待从理论上做出回应。因此，在讨论乡村积分制治理背后一般性的治理转型逻辑后，本文还将对其在实践中遭遇深层困境的原因展开理论分析，并就下一步如何优化提出方向性建议。

二、积分制运作的一般实践

本文拟以浙江省X区积分制运作为典型案例，对积分制运作的基本概况进行介绍。X区位于浙江省北部、钱塘江南岸，是传统经济强区，2021年实现地区生产总值2011.62亿元，人均地区生产总值达9.88万元。当地经济发达，在创造经济发展巨大成就的同时，也带来了诸多发展的烦恼：一方面，外来人口众多，催生了当地复杂的人员结构与多元利益诉求，乡村内部围绕环境卫生、车辆乱停、噪声扰民、社会治安等问题，出现数量众多、类型复杂的基层治理矛盾；另一方面，经济发达还催生了当地原子化社会结构，乡村传统价值及其衍生的道德规范体系面临解体，村庄公共性面临失调，家庭矛盾持续增多①。正是在这一背景下，X区通过先期试点、逐步推广的方式，于2019年5月发布《X区推广“WHZL”乡村治理模式实施方案的通知》，在全区范围内展开乡村积分制治理的探索。结合该份文件以及各镇街的推进实践，X区推进的乡村积分制治理工作具有如下几个方面的基本要件。

一是制定积分量化细则。文件要求各村首先修订村规民约，主要涉及两大方面：一是内容上，要求新修订的村规民约包含“规范日常行为、维护生产秩序、维护生活环境、维护社会治安、保障村民权益、调解村民纠纷、倡导新风新俗、弘扬社会正能量、激发村民参与公益事业”等内容；二是形式上，新修订的村规民约应采取积分量化形式，制定村规民约积分细则，实行加扣分制度。该文件末尾附上了积分细则的参考样本，设置了“和善村民”“和美家庭”“和睦邻里”“和煦村庄”“和谐社会”五个积分大类，再下设正向加分目录35项，负向扣分目录25项，整个积分细则样本简称“ZL60条”。按照这一文件要求，各镇街制定了形式多样的以户为单位的积分量化细则，作为村民日常行为的主要参照②。

二是建立积分评议与监督小组。制定积分量化细则后，各村的积分制日常运作由积分评议小组与监督小组负责实施。其中，积分评议小组负责每户积分的评议工作，其成员主要由党员代表、村民代表、村级各类议事委员会（或红白理事会、老年协会等）代表、上一轮次积分排名靠前的户代表等组成，人数为奇数。监督小组，负责对积分评议工作进行全程监督，同时对积分评议过程中一些争议事项进行裁决处理。其成员以村务监督委员会为班底，同时吸纳前述各类代表人员加入，人数也规定必须为奇数。评议小组与监督小组人员不得交叉。

三是积分的收集。从X区各镇街推进积分制的情况来看，村民以户为单位获取积分主要有以下渠道。参加各类活动，如线上学习各类平台知识、浏览并评论线上地方新闻，线下参加夜学堂、志愿服务、公益服务等；主动上报各类荣誉，如单位考核先进、区级三好学生等；村级各类检查与考核，如环境检查、网格员提供的家庭与邻里纠纷信息等；相关单位的辅助性信息，如110警情反馈到村的刑事、治安信息，综合治理部门反馈的信访信息，银行反馈的个人征信信息等。值得一提的是，在居民的积分获取上，X区一些镇街充分运用数字化技术手段，实现积分自动生成；还有一些镇街则仍采取较为传统的线下积分获取方式。

四是积分的兑付与运用。X区各村积分评议小组通常每季度或半年，以线下张榜的方式公布一次村民的积分情况，同时发布红黑榜。一些数字化条件较好的村庄同时进行线上公示，并详细列举得分的构成内容。积分的兑付与运用，通常包括两大内容：一是食物或服务兑换。村民可以凭积分去一些超市兑换生活物品，或者到一些加盟商家兑换餐饮、影院等服务，各村的兑换成本大概在10万—30万元不等；二是荣誉性奖励，积分排名靠前的农户往往成为村级各类评优的主要参考，如一些村庄以积分为主要参考推出了“最美家庭”“最美媳妇”“最美家风”等评选；或者作为一些竞争型资源分配的主要依据，如优先组织家中老人旅游，优先享受社会组织的托幼服务、建房审批资格等。

X区民政局一份研究报告显示，积分制在当地取得了明显的运作绩效。一方面，从村民角度而言，许多村民认为积分制形塑了一套村庄日常行为治理的准则与规范，带来了更加有效的乡村治理秩序。村民主观感觉“邻里关系越来越好了”“村庄的好人好事多了”“村庄治理投入的成本降低了”“村庄的卫生环境比以前更容易整治了”的比重分别达到60.61%、52.6%、41.27%、73.82%①。另一方面，对于当地政府而言，将政府有关工作具体化为积分指标，有助于找到推进乡村振兴工作的有效抓手。如X区YN镇QW村，通过设立“美丽庭院积分制”，实现了“村庄人人都是保洁员”的蝶变，不仅减少了垃圾投放总量、提高了垃圾分类质量，而且还显著降低了农村人居环境运维费用，从2019年的63万元降至2021年的45万元。此外，X区还有不少镇村专门设置了针对村民的各类种养殖技术、网上带货直播、企业管理实务等经营技能培训的专项积分奖励，有效调动了村民学习生产经营知识的积极性，为乡村产业发展打下了人才基础②。

三、积分制治理的生成逻辑：生活的规则化治理

关注乡村基层治理的转型逻辑，是近年来学界研究的焦点。其中一个重要研究径路，是通过乡村基层治理实践的一些新变化揭示治理转型的深层逻辑。正如有学者指出：“目前中国乡村社会所发生的实然变化不但具有根本性，而且具有定型性——当下正在经历的过程及其形成的结果在很大程度上将成为中国乡村现代化的样本。”[6]在简要阐述X区乡村积分制治理的一般运作后，需要追问的是，这一治理方式背后折射了怎样的乡村治理转型逻辑？本文结合X区乡村积分制运作有关情况，尝试从“乡村治理的生活化转向”这一视角切入，讨论乡村基层推进积分制探索的深层原因。

（一）乡村治理的生活化转向

随着农村经济发展与人居环境的持续改善，中国乡村正在经历从“生产主义”向“后生产主义”的功能性转型[7]。党的二十大报告提出建设“宜居宜业和美乡村”，正是这种转型目标的政策性表述。这一过程，意味着政府乡村工作的重点逐步转移，农民日常生活中的各类问题得到政府更多关切，呈现出乡村治理的日常生活化转向[8-9]。所谓日常生活，即每个个体和家庭在具体时空中从事的衣食住行、休闲娱乐、社会公共交往等行为活动，以及这一行为中的各种矛盾与纠纷，它既是社会运行的微观基础，也是社会治理的深层结构[10]。乡村治理的生活化转向，意味着传统以经济产业发展、环境设施建设、公共服务等为主要内容的乡村治理中，日益嵌入了更多农民日常生活的内容，农村人居环境、衣食住行、休闲娱乐、公共交往等农民日常性的私人生活之事逐步走进乡村治理的前台。

相对于经济产业发展、环境设施建设、公共服务等乡村“项目化”治理重点工作而言，农民的日常行为与生活之事通常具有内部性、私人性、小微性与频发性等治理特征。在以往的治理形态下，这些行为与事件主要依靠非正式的乡村道德舆自发规范，正式的基层治理体系通常在矛盾溢出成为焦点性事件后才介入解决，具有典型的传统简约治理特征[11]。但当下问题在于，一方面，农民对生活的日益关注，必然导致农村人居环境、衣食住行、休闲娱乐、社会公共交往等方面的惯常行为及其摩擦衍生出来的生活性事件日益增多；另一方面，乡村熟人社会逐步瓦解，传统非正式的道德规范自发调解乡村生活秩序的能力日益式微。这两方面原因导致村庄内部农民大量日常行为与生活琐事开始进入乡村正式治理范畴，不断挤压正式的乡村治理体系与资源。也正是基于这一背景，一些学者提出了“‘制度与生活’的社会变迁研究视角”[12]与“农民日常生活视域下的乡村治理逻辑”[13]。

乡村积分制治理，正是基层面对这一治理形势的回应性探索。以《X区乡村积分制治理案例集》中的14个积分制典型案例为例，各村推出的积分细则基本都是对农民日常生活行为的规范。首先，从X区积分制的早期出台来看，规范农民日常环境卫生行为是其主要聚力点。以X区YN镇QW村为例，该村积分体系最早出台于2020年4月，名为“QW村美丽庭院积分”，涉及垃圾随意丢弃、投放分类、门前三包、庭院整洁、鸡鸭圈养等内容。同样，该区较有影响的JH镇HF村、LP镇TY村，其早期积分制的设立，也都是围绕环境治理而展开。其次，从X区积分制的后续优化来看，积分细则所涉村民日常行为的内容不断增加。如QW村积分制2.0版本，在原有“美丽庭院积分”基础上，纳入了4大类与村民日常行为有关的内容，分别是“立德树人”，重在规范村民的信访、110警情、酒驾等行为；“贤德家风”，重在避免家庭矛盾、邻里纠纷的发生；“同德同心”，重在约束村民建筑合规、环境整洁、庭院美化、分类有序等创建优美环境；“积德行善”，主要倡导村民见义勇为、扶贫助困、热心公益、无私奉献。这几大类型基本涵盖了村民具有外部性日常行为事项的主要方面。最后，从积分体系中的活跃性指标来看，真正影响居民积分排序的关键性指标集中于“垃圾分类”“美丽庭院”“邻里和睦”“志愿（公益）服务”等日常生活性指标。如从X区WY街道LHD村“五福积分”2021年度总体扣分的情况看①，44条影响居民被扣分的事项清单中，基本侧重于三大类：一是“美丽庭院（无新增违建、房前屋后无堆积物、庭院整洁）”，占扣分总数的40.36%；二是“垃圾分类（积极参与垃圾分类，且分类正确）”，占扣分总数的25.28%；三是“正能量家庭”（热心公益事业，移风易俗）占23.86%。而其他一些积分事项，如爱国守法（爱党爱国爱家，诚实守信，遵守法律法规）与“和睦家庭”（尊老爱幼，家庭成员团结和谐，邻里融洽）两大类仅占扣分总数的10.50%。