黏合剂效应：数字技术对环境政策执行链的修复机制研究

摘要：在我国，中央生态环境治理目标的实现深刻依赖于环境政策执行链在地方层面的转化机制。但在不完全信息状态下，环境政策执行的代理人攫取了环境剩余信息控制权，在多任务委托代理的激励结构下，地方政府对环境剩余信息控制权的滥用致使环境政策执行链双向断裂，导致政策执行链的转化机制被破坏进而无法实现环境治理目标。随着数字技术的蓬勃发展及其在国家治理场景中的广泛应用，其对环境政策执行链的断裂将发挥一种“黏合剂效应”，即利用其在政策执行过程的控权与赋权等特殊机制对环境政策执行链分别实施纵向集中式与横向分散式的修复，最终确保地方政府对环境治理的注意力分配与资源投入。不过，数字技术仅是确保环境政策执行链完整通畅的必要而非充分条件，且其“黏合剂效应”的有效发挥亦需其他要素的有力配合。因此，在实际运用过程中，应辩证看待其工具价值。

关键词：数字技术;环境政策执行链;剩余信息控制权;委托—代理理论

中图分类号：C93   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）01-0111-10

一、引言

作为联结“政策期望与（所感知的）政策结果”的中间变量，政策执行对于实现政策目标的意义是不言而喻的。[1]2在我国，中央生态环境治理的目标能否实现深刻依赖于地方政府的环境政策执行过程，即国家生态环境治理的愿景需通过环境政策执行链转换为客观实在的环境治理效能。然而，由于政府纵向层级间关于治理信息的不对称性分布以及政策执行的排他属性，环境政策执行在地方层面普遍存在着“断裂”的现象。所谓“断裂”是指各级政府及其功能性部门在原科层制结构下形成的围绕特定职能而建构起来的政策执行闭环系统被随机或非随机的干扰因素阻隔，导致政策执行链转化机制被破坏进而无法实现特定目标的集体行动过程。有学者从宽泛的体制意义上将前者归因于环境治理的公共品属性、环境分权管理下的行政发包制以及“条块分割背景下环境监管权威的碎片化配置”[2]。同时，也有学者意识到横亘于政府组织与政策对象之间的“水平断裂”源于其互动规则、信息流与利益流之间出现明显的“裂缝”。[3]

概而言之，组织间的利益冲突、政策资源的匮乏以及普遍存在的信息鸿沟成为环境政策执行链断裂的主客观因素。与此同时，随着数字技术的快速更迭换代及其在国家不同治理场景中的广泛运用，智慧监测、智能传感、移动APP等数字技术对修复和完善环境政策执行链进而推动达成国家生态环境治理目标发挥着愈加重要的作用。[4]比如，信息和通信技术的普及增加了政策执行的透明度，增强了政府环境治理的回应性等。当前学界已注意到数字技术创新为环境治理效能拓展的新空间并由此延展出诸如“智慧环保”“智慧型环境治理”等概念模型和分析框架。[5][6][7]

总体而言，当前的文献虽然在“数字技术与环境治理”的题域下进行了诸多有益探索，但大多属于粗线条的整体式勾勒，对于数字技术与环境政策执行链断裂过程的互动机制缺乏深入研究。有鉴于此，本文围绕“数字技术对于环境政策执行链断裂的修复机制”这一主题展开研究，着重探讨以智能监测设备与移动APP等为代表的数字技术对环境政策执行链断裂的修复功能及其内在机理。研究发现，数字技术对于环境政策执行链断裂存在着“黏合剂效应”，即在多任务委托代理的环境分权治理下，作为代理人的地方政府因掌握环境剩余信息控制权而引致环境政策执行链的双向断裂，与此同时，数字技术依靠其独特的“控权”与“赋权”机制在很大程度上实现了对“断裂”的黏合，以确保环境政策执行者对属地环境治理投入足量的注意力。不过，数字技术仅是确保环境政策执行链完整通畅的必要而非充分条件，且其“黏合剂效应”的有效发挥亦需其他要素的有力配合。因此，在实际运用过程中，应辩证看待其工具价值。

二、剩余信息控制权与环境政策执行链的修复机制

在经济形态与劳动分工日益精细化的现代社会，生态环境治理愈加成为高知识密度的领域。故此，伴随着日趋精密的环境政策执行过程，环境治理的地方性知识不断涌现。在此背景下，相较于环境集权治理，环境分权体制显现出了更大的优势。由是，中央政府将环境治理的剩余信息控制权赋予地方政府以提高其治理效能，从而实现中央政府的环境治理目标。但在多任务激励结构下，剩余信息控制权的滥用造成了环境政策执行链的双向断裂。

（一）环境分权治理与环境政策执行链

与其他类政策相似，环境政策执行过程也是由一整套复杂的委托—代理链条贯穿而成。自20世纪70年代我国开启环境治理事业始，学界依据央地政府间关于环境事权与财权的分配模式，将我国纵向府际间的环境治理体制称为“中国式环境联邦主义”，即具有中国特色的环境分权管理体制。[8]在该体制下，中央政府（上级政府）与地方政府形成典型的委托—代理关系。在完全信息假设下，中央政府（上级政府）供给生态环境治理这类纯粹公共品具有保证分配正义的优势，即在中央集中管理模式下，中央政府（上级政府）完全掌握环境政策制定与执行过程所生产的全部知识或信息，并就此对不同地域间的环境治理功能进行精准定位和实时监控。[9]然而，经济学意义上的完全信息在政府管理实践中是不存在的，中央政府（上级政府）的集中管理一方面将受到无数信息噪音的干扰，从而减弱其对地方政府失当行为实施制裁的可靠性，另一方面因囿于其自身资源、能力和注意力的有限性，获取地方性知识将产生规模庞大的行政费用。[10]因此，从世界其他国家尤其是西方发达国家的普遍经验来看，环境分权治理成为克服中央集中管理弊端的理性选择。

如果从委托代理关系进行考察，在“中国式环境联邦主义”的环境政策执行框架下，围绕着政策多层级执行主体、政策客体与政策目标等关键标的形成了一种类似环状的链条组织。本文借鉴定明捷的研究将其定义为“环境政策执行链”[11]。所谓环境政策执行链即是环境政策依托多级执行载体而形成环扣嵌套关系的动态运行轨迹。

（二）剩余信息控制权与环境政策执行链断裂

1.剩余信息生产权与环境政策执行链的纵向断裂

剩余信息原指“信息传递中超过最少需要量的信息量”。国家治理场域下的剩余信息控制权则是指各主体对治理过程的剩余信息进行生产和使用的过程。如果从环境治理过程的信息生产机制进行分析，环境政策执行的剩余信息控制权可细分为环境政策执行的剩余信息生产（或获取）权和剩余信息解释（或评价）权。由是，环境分权治理体制即可视作中央政府在剥离掉政策制定的信息生产权后，将环境政策执行的剩余信息生产权赋予地方的一系列组织结构与权责设置的制度安排。所谓环境政策执行的剩余信息生产权即是地方政府在执行有关环境政策过程中生产或获取的关于生态环保的地方性知识。[12]此时，由于委托人（中央政府）与代理人（地方政府）之间关于环境治理信息非对称性分布（一般而言，委托人较少掌握地方环境的专业知识）、环境政策产出（比如实际的环境治理效果）的滞后性、绩效识别上的模糊性以及多重委托关系造成的目标非兼容性等因素的客观存在，代理人在与委托人的互动中获取强势谈判地位的同时，也将大概率地产生隐匿或篡改信息以攫取“超额收益”甚至非正当收益的激励[13]，从而造成环境政策执行链在行政层级意义上的“纵向断裂”。

2.剩余信息解释权与环境政策执行链的横向断裂

从剩余控制权理论来看，所谓环境政策执行的剩余信息解释权即是环境政策执行者对属地环境治理绩效等剩余信息的内涵具有无可争辩的阐释权利。这种解释权将极大压缩公众参与环境政策执行的制度空间和堵塞民意表达的流通管道。在信息对称的理想状态下，中央政府同时作为民众的代理人和地方政府的委托人，可以将民众的意愿通过其科层组织内的权力运作机制转化为地方政府的行动目标。[14]同时，地方政府作为中央政府与属地民众的代理人，面临着上下层面的交互监督，也必然将不遗余力地调适自身的目标结构与注意力资源，努力与委托人的意图相契合。然而，在信息不对称的情况下，当同时作为中央或上级政府与民众代理人的经纪型地方政府被作为环境破坏者的污染企业集体“俘获”进而与其结成“分利型”同盟时，作为污染受害者的民众将不得不采取诸如邻避抗争等环境抗议运动以争取空间正义。[15]

（三）数字技术的“黏合剂效应”：纵向控权机制与横向赋权机制

按照前述的逻辑主线，地方政府（代理人）攫取剩余信息控制权的基本前提是多任务委托代理下的不完全信息假设。由此，弥合环境政策执行链断裂的关键在于有效缓解委托人与代理人之间信息不对称的问题。与此同时，以互联网及其衍生品为代表的数字技术在深刻重塑人类经济社会结构的同时，也在深度嵌入国家治理的各个场域。在环境治理领域，数字技术主要通过两类机制对于环境政策执行链断裂发挥着“黏合剂”般的弥合功能：一类是强化上下监督的控权机制;一类是促进内外互动的赋权机制。

三、“纵向黏合”：控权机制下数字技术对环境政策执行链的集中式修复

（一）府际间环境政策执行链的“断裂点”

在我国，环境规制过程不仅涉及公（环境治理主体，如生态环境监管部门）私（环境治理对象）之间的治理关系，更涉及上级政府与下级政府的委托—代理关系。[16]而我国环境治理的经验表明，环境政策执行的效果深刻受制于地方政府能否在既高度韦伯化又高度分散化的组织结构中向中央政府或上级政府交派的“任务”负责。[17]

在环境分权治理的委托—代理结构中，环境政策执行链主要存在两处“断裂点”：一是地方政府在客观上面临矛盾性的目标任务时。比如，在以经济增长为主要考核权重的“晋升锦标赛”的激励结构下，当中央政府的生态环保目标与地方发展经济的努力相抵牾，地方政府将倾向于策略性或投机性地使用环境剩余信息控制权，如对剩余信息的生产权采取排他性占有，增强环境政策执行信息获取、存储和分配的隐蔽性，以获取与委托人就环境政策目标分配进行“议价谈判”的优势地位，最终将导致环境政策执行的委托人与代理人之间围绕环境治理的政治承诺变得不再可信。[18]二是地方政府在主观上认定“违约”成本较低时。由于占据信息优势，地方政府认为其违背央地之间的环境治理“契约”而被惩罚的概率较低。因此，其理性选择之一即是采取形式各异的机会主义策略，以规避委托人（中央政府或上级政府）的监督。比如，擅自操弄国控点的环境监测设备、篡改或删除环境监测数据或政企“共谋”以应对中央生态环保督察等。

（二）数字技术对环境政策执行链的控权机制

数字技术在环境政策执行过程中充当着“反信息歪曲机制”的功能，强化了中央政府对地方政府的监控能力，从而降低了其隐瞒信息的意愿和能力。当数字技术被广泛应用于环境监测和信息传播时，地方政府的投机行为将会被更加便捷和低成本地发现，其在环境政策执行过程中生产的全部信息将以未加修饰的原始数字形式传递至中央或上级政府，从而增加了其因隐匿或篡改信息而遭受惩罚的风险。换言之，应用数字技术改进数据收集方式，可以强化对渎职行为的侦查以及促进合规性执法。以环境监测的数字化转型为例，自“十一五”开始，国家陆续启动了环境自动化在线监测工程。随后，环境监测技术沿着在线化、自动化、智能化、标准化、开放化的数字化转型方向持续演进。

从技术的角度来看，环境监测数字化转型对于修复环境政策执行链断裂的作用机制主要集中于环境数据生产与采集环节。在数据生产与采集方面，国家生态环境主管部门制定了一系列水、大气、噪声与土壤等环境数据监测与采集标准，逐渐建构起央地之间纵向一体化、规范化的环境数据系统。数据系统将环境监测的内容从文本信息转换为数据指标，有助于散布在不同地域的传感器形成实时沟通网络并促进跨地域监测网络的统一规划与相互学习。可见，中央政府通过数字监测设备的大范围铺设及数字传输技术的标准化设计，在较大程度上确保了环境政策执行链在纵向结构上所产生的环境数据和信息的真实性与可靠性。