产业集群数字化治理：一个理论框架

摘要：数字化治理是数字化转型的重要环节。从政府角色演变的视角切入，针对产业集群数字化治理提出了政府-核心企业-非核心企业三方协作的理论框架。研究表明，产业集群数字化治理可分为初始阶段、发展阶段和成熟阶段，对应的任务分别是平台孕育、平台搭建和平台运营。在不同的任务中，政府依次担任投资者，发挥引导核心企业和扶持非核心企业的作用;担任管理者，履行协同核心企业和控制非核心企业的职能;转变为监督者，给予核心企业咨询服务并考察非核心企业。在此基础上，提出了具体的实施路径，为产业集群数字化治理提供参考方案。

关键词：产业集群;数字化转型;数字化治理;三方协作

中图分类号：F260    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）04-0000-00

一、引言

目前，产业集群通过自发形成或政府圈定的方式在全国范围内覆盖了大部分传统行业和部分高新科技等新兴产业领域[1-2]。产业集群不仅是中国区域经济发展的一个重要发动机[3]，更是中国经济增长奇迹的一个主要标志[4]。然而，历经初期的数量扩张后，现实中发展停滞甚至消亡的产业集群案例屡见不鲜。中国的产业集群由于专业化程度低、产品同质化程度较高、研发创新能力不强等问题也逐渐陷入劳动力减少、制度红利消失、国际贸易摩擦升级的困境。

2017年，党的十九大报告提出，促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群，并明确指出，要推动实体经济转型发展与互联网、大数据和人工智能的深度融合，培育新增长点，形成新动能。同年11月，国务院出台《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》，正式将产业集群的数字化转型上升到国家战略层面。近两年，各省政府部门陆续印发相关文件以推动这一战略的实施，如2020年吉林省工信厅制定的《吉林省工业和信息化厅关于制造业数字化转型的指导意见》和2021年广东省人民政府制定的《广东省制造业数字化转型实施方案（2021-2025年）和若干政策措施》。随着相关政策层层落地，产业集群的数字化转型成为理论界和实践届关注的社会重大议题。

数字化治理作为政府、企业、社会等各个主体适应信息社会形态而出现的治理变革①，是数字化转型的重要环节。数字化转型会带来企业异质性和行业异质性，进而产生产业链变动效应[5]，最终导致产业集群中各个相关利益主体角色和地位的转变。也就是说，数字化治理不仅是产业集群利用数字化技术达到治理方式、手段和过程的自动化和智能化，更是对集群中各主体间新契约关系的梳理和权力的重新分配。那么，如何在数字化进程中厘清产业集群中各主体的契约关系并分配相应权力呢？

针对这一问题，本文基于政府角色演变的视角，从理论逻辑上构建了一个政府-核心企业-非核心企业的三方协作框架，并分析了不同发展阶段三方的角色定位、职能权力和实施路径。文章后面结构安排如下：首先，围绕产业集群数字化治理这一主题进行文献综述，分析现有研究的不足;其次，产业集群治理实践结合数字化转型阶段构建产业集群数字化治理的理论模型，并进行阶段性的详细分析以及实施路径的探讨;最后，进行简要总结。

本文可能的贡献在于：第一，厘清了产业集群数字化治理不同阶段政府、核心企业与非核心企业三大治理主体间的关系。第二，尝试将同股不同权的思想融入政府简政放权中，为数字化治理成熟阶段的政府退出开辟新的道路。第三，提出了一套较为完整的产业集群数字化治理思路框架及具体措施，为实质推进产业集群的数字化转型进程提供参考。

二、文献综述

产业集群（industrial clusters）是指具有密切经济关联的一些企业及其相关机构在某一特定地域上高度集中的现象[6]。产业集群作为生产、交易、协调的一种本地化市场组织形式，可以通过链接生产单元间错综复杂的社会网络降低交易成本和不确定性，加速要素流动和共享，促进知识创造和应用，进而对置身集群中的企业产生显著的外部经济或溢出效应。现有关于产业集群的研究主要聚焦在产业集群的内部结构及合作路径、产业集群的绩效影响和产业集群的治理三大块：第一，产业集群的内部结构及合作路径。产业集群作为复杂自适应系统，其内部要素和结构复杂多样[7]。集群的微观主体大多包含龙头企业和其他中小企业，而微观主体行为不仅涉及到企业的衍生、进入、退出和区位选择[8]，也涵盖抽象的知识创造、组织惯例和异质性等[9]。集群的结构动态和发展机制则主要涉及企业之间的联系、网络结构及其演化过程等[10-13];第二，产业集群的绩效影响。产业集群对经济发展和区域创新的影响早期主要分为MAR外部性和Jacobs外部性。前者是指产业集群的专业化集聚效应，以Marshall、Arrow、Romer为代表，认为某一地区的单一产业集聚有助于劳动力市场共享和技术溢出效应，进而提升区域创新绩效[14-17];后者是指产业集群的多元化集聚效应，以Jacobs为代表，认为特定区域内不同产业集聚形成的知识溢出和技术外部性，有助于互补性知识融合和碰撞，进而提升区域创新[18-19]。后期，有学者提出产业集群的技术溢出效应虽然显著，但容易引发产品的同质化竞争，损害龙头企业的创造力，导致整个集群陷入发展后劲不足的困境[20]。此外，也有学者就产业集群对企业出口附加值等进行了研究[2，21]。

第三，产业集群的治理。产业集群的治理根据研究视角的不同可分为网络组织治理、价值链治理和利益相关者治理。网络组织治理的研究视角侧重集群中内部企业间的关系协调，强调集群内部治理。Menger分析了集群网络治理对产业集群的作用，从利益集团、决策风格、网络社会功能逻辑三个方面探讨集群网络治理问题[22]。随着产业集群结构剖析的深入，集群网络结构和集群治理机制的内在关系得到分析[23]，核心企业（“领袖型”企业）对集群网络治理的主导作用也受到广泛关注[24]。在这一视角下，集群中具有彼此协商和共同参与色彩的组织间契约被认为是集群治理的主要工具，如声誉、信任等[25]。毫无疑问，网络组织治理为产业集群治理提供了一个很好的视角。不过，这一视角下的大多数研究忽视了集群企业自利行为在网络组织治理关系中的内生性，导致集群企业参与集群分工网络的利益驱动相关研究被弱化[26]。随着我国融入国际生产体系程度的不断深化，产业集群的价值链治理成为另一研究阵地。价值链治理的研究以集群企业之间的纵向供应链为纽带，强调集群企业如何参与到全球的经济生产体系中去。Humphrey and Schmitz分析了发展中国家产业嵌入全球价值链（GVC）的目的，并提出市场式、模块式、关系式、俘虏式和等级制5种集群治理模式[27]。张辉按照全球价值链中行为主体间的协调能力高低，探讨全球价值链下的地方集群治理模式，指出地方产业集群是沿着全球价值链向上升级的[28]。价值链治理视角下的研究根据价值链上企业所处位置的不同分析价值链环节的支配关系及协调方式，具有启发意义。然而，这一视角下的治理主体是在价值链上处于主体地位的领先公司，无法覆盖产业集群中的全部治理主体;而且实践中存在一些以企业横向竞争关系为基础的产业集群形态，这些集群形成过程中依托的是地区专业化市场或资源禀赋优势，并不包含清晰的价值链条。利益相关者概念是由SRI（Stanford Research Institute）提出，后经Rhenman、Freeman等学者的拓展，利益相关者问题才受到重视，并在近年逐渐应用于产业集群治理[29]。产业集群涉及多种利益主体的特征决定了研究维度的多样性。例如，从投资主体和管理主体两个维度来刻画产业集群的治理模式;以剩余索取权为基点探讨产业集群的三维治理机制，包括自我协调治理、行业协会治理和政府治理。与此相类似，Gereffi and Lee也提出产业集群中“私人治理”“社会治理”和“公共治理”融合的协同治理模式[30]。Coletti et al.甚至将一个或多个领导组织的存在与否作为一个集群变量来开发集群治理类型学[31]。不过，上述研究都是基于传统背景展开，尚未考虑目前的数字化治理趋势。

少数研究将产业集群治理与数字化治理趋势进行了有机融合。曾可昕和张小蒂把产业集群与数字商务的协同演化分为起步阶段（多点突破）、发展阶段（串点成线）、拓展阶段（连线成网）和成熟阶段（推演成体）4个阶段，认为数字商务沿着要素配置效率提升到要素共享平台构建，再到协同网络形成，最后到数字生态圈演进的路径，推动产业集群从相对封闭的供应链体系到价值网络，再到社会化协同网络，最后到开放的产业生态路径不断演进[13]。王节祥等则以江苏环保产业集群推出的“环保医院”模式进行单案例研究，提出集群生态治理需要形成一套不同于市场和科层的平台治理机制，包括边界治理和开放度治理，并采取高度一体化和低度开放化的治理策略;具体地，在交易和创新属性认识基础上，平台企业业务边界需综合考虑交易成本、平台能力和时间维度等因素，而平台生态开发度治理需综合考虑用户需求和协调复杂性等因素[12]。上述研究就产业集群的数字化治理提出了一些富有创见性的观点，不过，他们没有考虑到我国国情下产业集群分布广度和发展的不平衡性，忽视了政府作为产业数字化转型的倡导力量在产业集群数字化治理过程中发挥的重要作用。孙国强等刻画了企业网络数字化转型中投资不足基模，并认为杠杆解之一是政府的引导;只有政府提供数字化转型土壤，优化数字化金融政策，把力量放在数字化前端，培育一批产业龙头作为数字化转型的核心企业，才能有效地发挥数字经济规模化、网络化优势[32]。该文章虽考虑到了政府在产业集群数字化治理中的作用，但没有分析因数字化平台发展阶段不同而出现的政府角色和实施路径差异。

三、理论框架构建

产业集群治理本质上来说是一种协调机制，用来协调集群内各成员间的契约关系。这一机制通过一系列机制设计和制度安排，一定程度上保障集群成员在追求自身利益最大化的过程中不采取机会主义行为，使集群成员可以高效协作，有序竞争，从而在保证成员个体利益的同时，实现集群整体利益，最终达到降低集群风险，维持集群组织稳定存在的目的[26]。按照产业集群治理的内涵，产业集群中所有成员（包括核心企业、非核心企业、政府、教育、科研等公共部门以及各类中介结构）都是集群治理主体。一般而言，在成熟且外部制度完善的产业集群中，集群治理的主导力量是核心企业，次要力量是非核心企业[12]。不过，我国目前仍处于转型经济背景下发展中大国的阶段，市场机制有待完善，全国范围内的产业集群发展水平也层次不齐，相对于核心企业和非核心企业，政府在集群治理中的作用更为重要。

实际上，很多集群治理文献都强调了政府的重要作用[33-34]。Porter曾将政府的角色划分为5类：保持宏观经济稳定;建立微观经济规则;使产业集群的发展升级更顺畅;发展执行一个积极有区隔且长期的经济活动，或改变流程使政府、企业、各类机构和人民能形成本地的产业集群;改善微观经济主体的一般能力[35]。在我国，政府的作用主要在于处理市场与系统不能解决的问题，避免它们因依靠自身力量出现过多时间或能量损失的现象，从而弥补市场和系统的不足并提高集群效率，具体表现为准确引导和数字化投入中对企业的关注与扶持[5]。根据前人研究可知，政府发挥作用的行为方式包括制定集群政策、参与集群发展项目以及与此有关的投资、出口等[10]。

随着数字技术的迅猛发展，产业集群治理数字化势不可挡。继党的十九大报告和指导意见后，中共中央2021年制定的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要加快数字化发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，并提到“支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国家科技创新中心的政策…构建产业链、创新链、价值链生态体系，搭建产业链创新平台…”。学者们也围绕数字化进行了剖析[5，36]。按照他们的观点，数字化过程分为数字化编码（digital encoding）、数字化模型建构（digital modeling）和数字化转换（digital transformation）3个阶段。其中，数字化编码是指设备和产品的数字化，数字化模型构建是指使用数字技术改变现有业务流程，数字化转换指的是涉及商业应用模式的战略变化等。

沿着这一思路，本文将产业集群数字化治理分为初始阶段、发展阶段和成熟阶段，对应的任务分别是平台孕育、平台搭建和平台运营。在这三个任务中，政府分别作为投资者、管理者和监督者为核心企业提供引导、协同和咨询，并对非核心企业进行扶持、控制和考察，最终造就产业集群的数字化治理生态。理论框架如下（见图1）：

（一）初始阶段：平台孕育

在以新一代信息技术为核心的产业数字化背景下，企业面临更高的研发风险和创新外部性。一些行业龙头虽积极投入到企业内部的数字化转型中（如华为和京东等），但绝大多数企业因资金或能力不足而“有心无力”[37]。逆全球化趋势和新冠疫情的出现导致市场调节几乎失去作用，政府的投资性支持是企业除主观能动性外的另一重要支撑和助力。不过，与市场投资者只重视投资回报率等价值维度因素不同，政府在对核心企业和非核心企业实施投资性支持时还需要考虑技术维度和影响力维度：一方面，平台技术的发展需要一定的技术基础，或者说存在进入门槛。具有关键核心技术，且这种技术越难以模仿与替代的企业在产业集群中的核心地位越稳固[38];另一方面，产业集群均具有网络特征，集群企业的网络辐射广度和力度是其影响力的重要体现。当企业处于集群网络关系的中心节点或重要节点时，企业更容易利用自身影响力去带动其他企业协同创新和发展[20]。

由于核心企业和非核心企业仍在各自为政，政府在这一阶段的目标是培养两类企业的数字化治理意识，促使数字化治理技术“多点开花”。针对核心企业，政府可以采取“研发补贴+税收优惠+成果转化绿色通道”的路径进行引导。核心企业一般具备技术研发的基础，但技术研发（尤其是基础技术研发）高投入、高风险、长回报周期的固有特征可能导致其缺乏动力。研发补贴被认为是调节企业动力不足的有效工具[39]。参照863计划和星火计划等，政府可以设立数字化计划来补贴企业数字化治理平台技术的高质量研发活动①。税收优惠是政府另一种激励企业研发活动的普遍方式。核心企业按照自身对数字化治理平台技术的实际研发投入向政府提出税收减免申请，政府根据企业提交的申请核定税收优惠比例或金额，为核心企业减负。实际上，技术研发是一个从资源投入到成果产出的多阶段价值传递过程。投入和产出存在一定时滞性，中间阶段的成果转化决定了技术创新速度[40]。政府为核心企业的技术成果转化开放绿色通道有助于加快其成果投入市场的步伐，促进技术的研发和更新。