市县党委巡察监督制度及其完善

摘要：市县党委巡察监督是全面从严治党在基层延伸的重要制度安排，是党内监督的重要组成部分。在制度机构上，市县党委巡察监督制度的主体结构可以分解为领导机构、实施机构和辅助机构；客体结构由监督对象、监督内容和监督手段所构成。市县党委巡察监督制度已在全国范围内建立且发挥了重要的作用，然而，规范供给不足、组织建设涵盖性与适用性不强、监督对象不够精准、程序欠完备等问题，很大程度上影响了该制度的运行成效。为此，有必要完善巡察监督制度的规范体系，加强巡察监督制度的组织建设，提升巡察监督对象的精准度，完善县市党委巡察监督的程序制度。

关键词：市县党委巡察监督制度；功能定位；主体结构；客体结构

中图分类号：D9   文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）06-0118-11

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡察监督工作，十九大报告明确提出，“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。”[1]当前，市县党委巡察监督制度已在全国范围内建立并取得了显著的成效，但也暴露出一些问题，需要在今后逐步加以完善。

一、市县党委巡察监督制度的功能定位与结构

（一）市县党委巡察监督制度的功能定位

全面从严治党要求在治党的问题上做到“全面”，习近平总书记指出“‘全面’就是管全党、治全党，面向八千七百多万党员、四百三十多万个党组织，覆盖党的建设各个领域、各个方面、各个部门”。[2]1-13既然如此，全面从严治党必然要向基层延伸，在这个意义上来说，市县党委巡察监督制度其实是“弥补巡视制度覆盖面狭小的缺陷而向基层下沉和延伸的举措”[3]，通过在市县党委开展巡察监督，最终实现全面从严治党向基层的延伸。在党和国家现有的众多监督制度中，巡察监督制度无疑属于党内监督。在党内众多监督方式中，巡察监督无疑属于党委监督。与其它党内众多监督方式相比，巡察监督属于一种“较为刚性”的监督

1.巡察监督属于党内监督。其一，市县党委巡察监督制度建立的依据具有党内性。巡察监督制度是依据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）建立的，《党章》第14条规定，“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度”。《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视工作条例》）第2条规定，“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。”其二，市县党委巡察监督的对象具有党内性。市县党委巡察监督的对象是党的组织、组成党组织的班子成员。其三，市县党委巡察监督的内容具有党内性，即主要是对遵守《党章》和党内法规、党的各项纪律、贯彻落实党的方针、政策等的情况进行监督。当然，由于党在国家和社会中处于领导地位，巡察监督必定会产生一定的外溢效应，但从依据、监督对象和内容上来看，巡察监督在本质上是党内监督。

2.巡察监督属于党委监督。党内监督有众多类别，市县党委巡察监督属于党委监督的范畴。一方面，贯彻全面从严治党战略要求市县党委承担起巡察监督的职责。市县党委巡察制度是党的十八大以来党在管党治党实践中探索出来的打通全面从严治党“最后一公里”的创新成果，[4]而“党要管党，首先是党委要管、党委书记要管，即党委（党组）负有全面从严治党主体责任，党委（党组）书记履行第一责任人职责”。[5]另一方面，《巡视工作条例》要求市县党委承担起巡察监督职责，规定市县党委要对巡察监督工作的开展承担主体责任。主体责任意味着党委要在从严治党中承担“政治责任、法定责任、首要责任和直接责任”，[6]具体到巡察监督中，意味着市县党委要积极、深入地参加到巡察监督中。

3.巡察监督是一种“较为刚性”的监督。与其它党内日常监督方式相较，巡察监督“刚性”十足，主要表现有三：一是制度有“刚性”。《党章》规定了市县党委要建立巡察监督制度，意味着巡察监督制度是党内的一项基础制度，是一项在党内必须要予以践行制度。二是落实有“刚性”。《巡视工作条例》规定市县党委要承担开展巡察监督的主体责任，这表明巡察监督开展得不好的市县党委，会承担相关的责任。三是后果有“刚性”。经市县党委研究后形成的巡察成果，是一级党组织作出的具有约束力的决定，被巡察党组织领导班子及其成员必须落实。不过，与纪委监督相较，巡察监督的“刚性”又稍有不足，主要表现为方式上不如纪委监督有“刚性”，巡察监督较为间接，而纪委监督直接具体。以及程序上不如纪委监督有“刚性”，因为巡察监督的程序性内容较少且欠具体，纪委监督的每一项行为都有较为严格的规定。后果上也不如纪委监督有“刚性”，巡察监督成果以问题或线索的形式呈现，并没有直接的责任形态，纪委监督的后果都有法定的内容和含义，每一项具体的监督行为都有相应的后果。

（二）市县党委巡察监督制度的主体结构

参与巡察监督的机构可谓之巡察监督的主体，巡察监督主体在巡察监督过程中因所处地位的不同而形成的状态可谓之巡察监督的主体结构。根据巡察监督主体在巡察监督过程中所发挥作用的不同，可将这些主体细分为领导机构、实施机构和辅助机构。

1.领导机构。市县党委、“书记专题会议”①市县党委巡察工作领导小组在巡察监督中发挥领导作用，是巡察监督的领导机构。这些机构的领导地位由相关党内法规和党内规范性文件共同确定。首先，中央党内法规确定了市县党委在巡察监督中的领导地位。《巡视工作条例》规定“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任”，这意味着“党委书记要承担第一责任，党委组织要履行集体责任”[7]。其次，省级党内法规和党内规范性文件确立了巡察工作领导小组在巡察监督中的领导机构地位。如云南省委《贯彻〈中国共产党巡视工作条例〉实施办法》第12条明确了巡察工作领导小组的地位，《淄博市委巡察工作实施办法》第5条和第6条明确了巡察工作领导小组的地位。再次，党内规范性文件确立了“书记专题会议”在巡察监督中的领导机构地位。虽然《巡视工作条例》没有关于“书记专题会议”的规定，但诸多党内规范性文件规定了“书记专题会议”并赋予了相应职权，“书记专题会议”在巡察监督中扮演了领导者的角色，应当认为其事实上是巡察监督的一个领导机构。②

2.实施机构。市县党委巡察组、专项工作检查组是巡察监督具体实施机构。巡察组是进行市县党委巡察监督的法定机构，其地位由《巡视工作条例》这一中央党内法规所明确。专项工作检查组在组织形态上是作为巡察组的组成部分而存在的，虽然隶属于巡察组，但其应当被认定为是一个独立的巡察监督工作机构，原因有三：一是具有意志的独立性。专项工作检查组由相关部门组成并对相关部门负责，代表相关部门从事工作，反映相关部门的意见。二是成果的相对独立性。专项工作检查组完成相关工作后会形成专项检查工作报告，工作报告经派出专项工作检查组的部门审核通过后再报送巡察组。三是工作内容的相对独立性。巡察监督的某些具体内容的检查由专项检查组进行，巡察组一般不参与。

3.辅助机构。在市县党委巡察监督过程中，发挥辅助作用的主要是市县党委巡察办。在性质上，巡察办是党委工作部门；在工作职能上，巡察办是巡察工作领导小组的日常办事机构。而在实践中，巡察办虽然也能深入参与巡察监督实践，甚至在某些具体工作上具有发表实质性意见的机会，如巡察办可以统筹、协调、指导巡察组开展工作，对派出巡察组的党组织、巡察工作领导小组决定的事项进行督办，然而，在这些工作的开展过程中，巡察办并不是以自身的名义参与的，而是作为市县党委巡察工作领导小组的代表，履行市县党委巡察工作领导小组对其交办的任务而进行的，因此其工作性质具有辅助性。

（三）市县党委巡察监督制度的客体结构

客体是相对于主体而言的范畴，在其宽泛意义上，市县党委巡察监督制度中的监督对象、监督内容和监督手段均属于客体之范围。

1.监督对象。明确市县党委巡察监督的对象，主要是解决“谁被监督”的问题。根据《巡视工作条例》的规定，市县党委对所管理的党组织进行巡察监督，即“所管理的党组织”构成巡察监督的对象。就市级党委巡察监督对象而言，“所管理的党组织”是市级党委具有直接管理权限、除县级党委直接管理之外的党组织。就县级党委巡察监督对象而言，“所管理的党组织”是县级党委具有直接管理权限的党组织。

2.监督内容。《巡视工作条例》对巡视监督的内容作出了明确的规定，作为从严治党利剑的巡察监督，其监督的内容应当与巡视监督的内容保持一致，只是侧重点有所不同。[8]总的来看，可将市县党委巡察监督的内容概括为以下几方面：一是对遵守和执行宪法法律情况的监督。习近平总书记曾指出，“掌握公权力的部门、组织、个人强化法治思维，严格在宪法法律范围内活动”。[2]47虽然巡察监督是党内监督，但《党章》明确要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这决定了巡察监督必定有一定的外溢效益，其必然体现为对遵守和执行宪法法律情况的监督上。二是对遵守和执行《党章》和党内法规情况的监督，习近平总书记指出，“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事”。[9]三是对遵守和执行党的规矩和纪律情况的监督，主要围绕被巡察单位党组织领导班子及其成员遵守和执行党的政治纪律、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等方面。四是对行使权力情况的监督，被巡察单位党组织领导班子及其成员是行使权力的基本主体，领导班子及其成员在接受巡察监督的过程中，必然涉及到其权力的行使，权力自然被纳入了监督的内容之中。

3.监督手段。根据《巡视工作条例》等的规定，巡察组在了解被巡察党组织的过程中，可以采取如下手段：一是听取被巡察党组织的工作汇报和专题汇报，通过听取汇报，巡察组可以了解被巡察单位主要从事的工作、取得的成绩、面临的问题等方面的内容，对被巡察单位形成初步的了解。二是与相关人员谈话，谈话的对象主要为被巡察单位党组织领导班子成员和其他干部群众。三是查阅资料，包括领导干部报告个人事项的情况和有关文件、资料、会议记录、会计账簿等资料。四是列席会议，以便近距离感受被巡察单位党组织的会风和党员领导干部的整体精神状态。五是民主测评和问卷调查，在实践中，巡察组进驻被巡察单位后，采用了发放民主测评表、问卷表等方法，由被巡察单位的其他干部对领导班子成员贯彻党风党纪等方面的情况进行打分。

二、市县党委巡察监督制度运行中存在的问题

（一）市县党委巡察监督制度的规范供给问题

当前，巡察监督制度的供给规范主要是《党章》、党内法规和党内规范性文件等，它们在构建巡察监督制度中发挥着不同的作用，其中，《党章》赋予巡察监督制度以合法性，中央党内法规为巡察监督制度提供了基本框架基础，地方党内法规为巡察监督制度地方化提供了基础。党内规范性文件则为巡察监督制度的运行提供了主要的规则，包括机构组织规则、职权规则、程序规则等。从中不难看出，在巡察监督制度的各类规范供给中，党内规范性文件至关重要，因为其提供了巡察监督制度现实运行的具体规则，使巡察监督制度得以真正运行。

然而，站在依规治党的视角，巡察监督制度的这种规范供给模式面临诸多理论和现实挑战。一是面临无中央党内法规可依的困境。“坚持制度治党、依规治党，前提是有规可依、有章可循”[10]，依规治党之“规”也只能是党内法规。然而，《巡视工作条例》只对巡察监督制度的建立、巡察监督机构的设立、巡察监督的对象和责任主体等提出了要求，没有与巡察监督相关的具体规则，这在事实上导致了巡察监督没有中央党内法规可依。二是面临合法性不足的困境。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内规范性文件不能设定党组织的组织规则、行为规则，不能对涉及党组织和党员的监督内容进行规范，于是，由党内规范性文件提供巡察监督制度的组织等规则，存在合法性不足的难题。三是面临权威性不足的困境。与党内法规相比，党内规范性文件无论从效力等级、制定程序及严密程度等方面都呈现天然的劣势。党内规范性文件提供巡察监督制度的相关规则，必定存在权威性不足的难题。四是面临制度统一的困境。不同有权主体制定不同的党内规范性文件，对巡察监督制度作出不同的规定，这在事实上造成了制度的极大差异性。