当前社会治理政策的若干认识 和判断

中共十八大以来，党和政府高度重视社会治理。由于政策本身是治理的重要工具，社会治理政策内在反映了党和政府对一些社会问题的判断，预示了这些问题的发展走向。对当前我国社会治理政策进行一些专业评估，有助于人们更好认知和改进社会治理实践。结合对中国社会治理现实的观察和研究，以下一些认识和判断似可成立。

一、社会治理政策的价值基础已经鲜明确立。鲜明的价值取向是政策得以成功的首要前提。尽管在理论研究中对何谓社会治理仍然存在各种不同认识，但主流观点认为社会治理就是要实现多种主体的合作协商以促进社会发展。国际上认同度较大的治理定义是联合国开发计划署的界定，“治理是一个诸多价值、政策和机构组成的体系，经由国家、公民社会和私营经济部门的互动，一个社会依凭其来管理经济、政治和社会事务”，被有的学者誉为中肯全面，可作为底线概念使用。在我国学界，俞可平的治理理论研究，深刻地影响了学界对治理的认识。他认为，“治理”和“统治”主要有五方面的区别：权威主体是一元还是多元，权威性质是强制或是强制与协商的结合，权威来源是法律或是法律与自愿契约的结合，权力运行是自上而下或是多向度的，以及所涉及公共事务的范围的广度。具体应用到社会领域，社会治理就是社会管理的升级版，这中间一个标志性变化就是社会事务不可能由政府包办。这一点不仅被社会有识之士认识到了，也为政府自身认识到。正是基于这一共识，党和政府对社会治理应当如何开展有了自己的判断：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加社会和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。从中共十八届三中全会决定中有关表述来看，社会治理深层价值就是要维护人民根本利益，倡导民主、法治、稳定，激发社会组织活力，以创新精神和创新举措化解社会矛盾。这些也都为学者们认可，并且总体上也是学者们此前所提倡的。可以说，在社会治理上，学术理论界与官方的话语体系基本上相互融通，其前提就在于对社会发展的价值判断是一致的。可以预见，在未来，社会治理也必将推动民主协商、依法办事、以人为本、多元互动等价值理念发挥更强大的现实作用。

二、社会治理政策工具呈现全面探索状态。社会治理的核心要素是多主体的合作，但社会治理包含或涉及领域众多，这些方面相互影响，都应当得到协调的政策创新支持，才能使社会治理达到善治。从一个宏大视角看，社会治理需要从文化价值、公共服务、社会参与、国家执行四大方面同步推进。在现实中，这些方面党和政府也都出台了一些有新意的文件。比如，和公共服务联系紧密的有《关于加强社会治安防控体系建设的意见》《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，《关于取消非行政许可审批事项的决定》《中国共产党党组工作条例》则对于党政部门的决策和执行方面提出了新的要求;《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对规范有序的社会参与具有促进作用;在文化价值方面，《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》提出要把培育和践行社会主义核心价值观落实在社会治理中。各个方面的政策工具的同步推进，即是社会治理的内在要求，又将进一步提升人们对社会治理内涵的认识。在一定程度上讲，社会治理绝不仅限于中共十八届三中全会提出的“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”、“创新有效预防和化解社会矛盾机制”、“健全公共安全体系”四个方面。未来党和政府对社会治理的认识也将在学界的推动下，随着现实社会的发展而得到升华。

三、社会治理各项政策总体协调配套，但短板在于社会组织的培育和规范的协调。政策是在一定社会环境下具有针对性和可操作性的施政工具，结合社会治理不同领域特点，有关政策文件出台情况也集中反映本领域特色。比如，在公共服务和国家执行方面，现实中需要改进的方面相对易于确定，出台的政策文件也相对集中，但文化价值主要指向人们心理与精神层面，价值观的转变和提升依赖于长期的社会教化，也就不适宜频繁地出台政策文件。这些方面的政策总体上协调配套，相互支撑。然而，社会治理强调要调动社会力量，作为重要社会治理主体，社会组织应当得到更好的培育和扶持，并实现规范化发展，但这一方面却很少推出实质性的重大政策。中共十八大提出，要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时实行直接依法申请登记，但现实中进展仍然比较缓慢。社会组织在社会治理中作用的发挥受限，已经成为我国当前社会治理的短板，如果不加以改进和强化将制约整个社会治理的成效。社会组织目前还得不到足够有力的培育和扶持，在相当程度上制约着社会有序参与的形成。社会组织发展受限，原因主要在于两个方面：一是它面临着严格的管制，二是全社会对社会组织的功能的认识还不够全面，但从整体上说，在于社会治理的理论储备还有待加强。对社会组织在政治经济社会生活中应当发挥什么样的作用，以及如何发挥作用研究得还不够，由此也导致与社会组织行为相关的制度构建还不健全。

四、社会治理政策体现在经济社会政治发展各方面政策文件中。前文认为政策工具的全面探索也表达了类似的意思，这里更强调社会问题与其他各领域问题的复合性。社会治理指向的社会是包括经济政治文化社会等各大领域在内的广义的社会，社会治理政策也自然要就整个社会发展提出具有可操作性的主张。因此，观察社会治理政策不能局限于社会政策，而应从公共管理学角度统揽经济政治文化社会发展方面的政策。正是在这个意义上，我们将诸如扶贫开发、协商民主、党组等方面的政策法规文件纳入视野之中，进而可以体会到它们对于社会治理的意义。比如扶贫开发一般理解属于经济发展领域，但国务院《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发工作的意见》就提出了积极引导社会组织扶贫、广泛动员个人力量扶贫等主张，体现了政府对社会力量的重视。再比如，有关网吧治理，不仅是文化市场的执法行为，也关系到青少年健康成长，完全可以理解为社会治理的一个方面。企业是一个经济主体，但如果参与社会捐赠或者社会救助等公益事业，就可以得到政府税收等方面的优惠，这本质上不仅是一个经济刺激，也促进了社会的发展。这一政策既是经济政策，又是社会政策。同时，我们要看到，社会治理政策与社会政策有较大区别。社会政策对社会治理还不具有主导作用，社会政策受经济政治政策的影响甚至支配。

五、法律法规在社会治理政策框架中地位更加突出。在宽泛意义上说，法律法规是政策体系的重要组成部分，对于具体的政策工具有指导和约束作用，新出台或修订的法律法规在当时社会情境下可以被理解为新的政策取向。当然，社会治理需要变革传统社会管理方式，但许多传统社会管理方式已经通过法律法规加以明确，创新社会治理也就需要对这些上位的法律法规加以修订，然而完成这些法律事务需要一个较长的过程，特别是法律法规往往涉及多个部门的协商协调，具有较强的技术性，有的甚至在法理层面需要再探讨。现实中社会治理创新总体上之所以较为缓慢，在很大程度上受既有法律法规的掣肘。比如，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》等行政法规构成了我国非营利组织法律体系的主干，其中存在的制度缺陷一直为人诟病，在最近修订之前设置了较高的准入门槛，导致大量社会组织游离于法律制度之外。这一现状与社会治理愿景是相悖的。但这从另一个角度印证了法律法规在社会治理中扮演的基础性作用。我国民办教育促进法中允许营利的规定，在相当程度上可看作民办教育产生各种问题的一个导火索。

六、强化党的领导地位是社会治理政策的主线。中国特色社会主义制度的显著特征就是中国共产党的领导，在社会转型中党的领导只能加强不能削弱，才能更有效地推动社会治理。社会治理强调治理主体多元化，但其地位和作用并不是同一的，各种社会主体必须清醒意识到，中共党组织的政治中心角色必须得到维持和强化。在社会治理上，无论是处理中共与人大、政府、政协的关系，还是处理中共与各种经济组织或社会组织的关系，各种政策文件都体现了这一基调。比如，在中共的党内法规工作规划中，特别提出要完善党对立法工作的领导。例如连续出台或修订一系列党内法规，都集中代表了加强党的领导这一趋势。在一般认为的经济领域，党中央提出国有企业中要强化党组织的法定领导地位问题，也可以理解为是一个鲜明的社会治理信号。

七、社会治理政策注重切合经济社会发展新常态。社会治理概念的提出，主要针对是经济社会快速发展下社会利益关系发生了重大调整。现在这一外在社会环境整体上没有发生大的改变，但是由于国内外经济政治环境因素影响，我国经济发展增速放缓、财政收入增幅降低，在一定程度上影响到投入社会治理的财力，并对社会稳定带来一定挑战。这既赋予社会治理更大动力，又使社会治理承受更大压力。如何进一步调动社会主体积极性，把社会治理与经济社会发展协调起来，考验党和政府的领导能力，需要精准拿捏。比如2014年底国务院出台的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》对于理顺政府与社会关系具有重要意义，但不到半年该文件被事实上加以修正，这可以理解为是为促进当前经济健康发展的灵活务实之举。再比如，国务院倡导“大众创业、万众创新”，同时大力推行简政放权，就是要在经济下行压力较大时为经济发展创造更有利环境，简政放权的意义更为重大。

八、社会治理中存在一定程度的政策冲突或不配套。公共政策中政策冲突现象并不鲜见，在中央、地方以及各部门等相互之间都有可能发生。曾经网络报道的一个典型个案就是，一位在贵州工作的安徽籍孕妇持安徽省准生证却被贵州计生部门责令引产事件。尽管一些政策冲突问题已经得到一定克服，但只要社会治理所要实现的目标，即多主体的合作协商机制没有建立，各种新的政策冲突和不配套就会不断产生。此外，思想是行动的先导，社会治理要求在思想和行动领域保持内在一致性，思想文化领域的政策取向与经济社会领域政策取向理应相互支撑。

九、地方社会治理政策转型与创新动力再积蓄需要时日。新常态下的社会治理，需要干部队伍准确把握社会发展脉络，以法治思维和法治方式化解社会矛盾，建构新型社会治理方式。地方各级领导干部对此有一个学习和适应过程，才能推出符合实际的新政策。同时政策转型意味着建立一种新的政绩评价体系，才能激发施政积极性。当前党和政府从严治理干部队伍，强调制度建设，并致力于建立一套非GDP主导的新型政绩评价体系，有利于在干部队伍中积蓄创新动力。因此，全国各地社会治理创新政策和举措也需要以长远眼光审视，不能急于求成。相信在今后若干年，随着制度规范不断完善，我国的社会治理政策创新必将蓬勃展现。

十、社会治理政策框架的四大支柱亟需夯实。尽管社会治理政策体现在各个领域各个方面，但是综观发达国家社会治理转型实践，以及韩国等少数后发国家社会治理转型成功经验，辅之以大量后发国家转型所遇困境，可以看出，大众认同的核心价值体系、广泛有序的公共参与、公平可持续的基本公共服务和经济有效的国家执行对成功的社会治理至关重要，堪称社会治理的四大支柱。这四个方面只有同步健全提升，社会治理才可能搞得好、搞得稳，而且四者之间相互增益。相反，忽视任何一方，都会增加其他方面的建设难度，并使其成效大打折扣。客观地说，这四个方面还需要多种政策工具来做实做强，任重而道远。在近期的疫情考验下，一些地方脆弱的社会治理进一步暴露出来，引起人们深刻反思。特别值得一提的是，经济有效的国家执行在当代中国更处于薄弱环节，国家执政成本巨大，但许多政策并不能实现初衷。我们要开展社会治理，尽管是要发挥多元主体积极性，但政府的主导地位不可缺失，如果个别地方政府或部门中的主要干部不积极谋划社会治理、不创新社会治理，就会使社会问题拖延下去、社会矛盾积聚起来，进一步增加今后社会治理的难度。当前中央领导集体正在为实现经济有效的国家执行而猛药治苛，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，这必然有助于国家执行能力的提升。但是，在现实政府运行中，领导干部的政绩考核体系如果不能真正扭转到社会治理上来，也就很难实现经济有效的国家执行。■

（包雅钧，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员/责编  张 栋）