从39个千亿县增长逻辑看县域 经济高质量发展路径

县域是乡村振兴的主战场，是共同富裕的难点区。2021年和2022年连续2年的中央一号文件均明确加快县域经济发展。一般认为，县域经济总量过千亿是经济和社会发展的一个重要门槛。2007年，昆山、江阴、张家港3地GDP首次跨过千亿门槛，2020年全国千亿县达到39个，以全国陆地面积的0.68%，承载了全国3.43%的人口，贡献了全国5.78%的GDP，成为县域经济发展的新标杆。剖析掌握千亿县发展逻辑，借鉴推广典型模式经验，在未来5～10年培育100个千亿县，引领带动全国县域经济高质量发展，大有可为而又意义重大。

一、千亿县的基本特征

规模和密度是衡量经济集聚效应的重要指标。千亿县在经济规模、人口规模、市场规模和人口密度等方面均达到较高水平。

1.经济规模多在1000亿元至1500亿元之间，33个县市人均GDP超过高收入标准。2020年，39个千亿县GDP总量58556.9亿元，人均GDP 12.08万元，是同期全国平均水平的1.68倍。从经济规模看，昆山和江阴两地GDP超过4000亿元，张家港、晋江、常熟、慈溪4地GDP在2000～4000亿元之间，宜兴和长沙县GDP在1500～2000亿元之间，其余31个县市GDP在1000～1500亿元之间。从人均水平看，除沭阳县、瑞安市、邳州市、南昌县4地外，35个县市人均GDP都超过同期全国平均水平，33个县市超过高收入标准。

2.面积小、人口多、密度大，集约开发水平较高。千亿县平均县域面积1682平方公里，约为全国县域平均水平的1/3，平均常住人口规模124.3万，超过全国县域平均水平的3倍。10个县市面积在1000平方公里以下，21个县市面积在1000～2000平方公里之间，仅浏阳和神木面积超过全国县域面积平均水平。第七次人口普查数据显示，2个县市常住人口规模超过200万，7个县市人口在150～200万之间，16个县市人口在100～150万之间，14个县市人口在50～100万之间。

3.高度集中于城市群地区，东多西少、南多北少。千亿县集中分布在城市群地区，除江苏沭阳和邳州外，其余37个县市均位于城市群地区。其中，21个县市位于长三角城市群，7个县市位于粤闽浙沿海城市群，4个县市位于长江中游城市群，2个县市位于山东半岛城市群，京津冀城市群、黔中城市群、呼包鄂榆城市群各有1个县市。千亿县分布在9个省份，其中，江苏16个、浙江9个、福建5个、湖南3个、山东2个，江西、河北、贵州、陕西各1个。千亿县分布呈现出东多西少、南多北少局面，其中，东部33个、中部4个、西部2个;南方35个、北方4个。

二、千亿县的增长逻辑

纵观千亿县发展历程，基本是依托交通区位、现代化大都市、自然资源等条件，搭建功能性发展平台，加快发展特色优势产业，提升城镇经济和人口吸纳承载能力，聚人、聚产加快发展。

1.稳过程：推动GDP从500亿到1000亿大多需6至7年。2007年，昆山、江阴、张家港3地GDP率先突破千亿大关，此后千亿县数量陆续增加，2018年、2019年分别新增7个、9个，达到35个县市，2020年又新增5个县市，因江苏海门市调整为海门区退出，全国千亿县增至39个。千亿县增长轨迹表明GDP从500亿翻一番到1000亿，大都需要6至7年时间，最短为3年，最长为9年，平均需6.13年。

2.育产业：建立多元化工业产业体系支撑经济发展。千亿县普遍以工业特别是制造业作为经济增长的重要支撑。2020年，39个县市第二产业平均占比达到51.8%，比全国平均水平高14个百分点，其中26个县市第二产业占比高于第三产业。大多数县市建立了多元主导产业，除仁怀（白酒）、神木（煤炭）、迁安（钢铁）、温岭（泵与电机）4地“一业独大”比较明显外，其余县市主导产业至少有3个。其中，79%的县市以机械制造、装备制造、智能制造为支柱产业，64%的县市以新一代信息技术产业为支柱产业，38%的县市以生物医药、医疗器械为支柱产业;28%的县市正在推动或者已形成产业集群，21%的县市正在推进或者已建成产业链。

3.搭平台：设立功能性平台提供强大发展助力。设立经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区等功能性平台，给予特殊优惠政策，汇聚产业加快发展，是改革开放的创举。千亿县受益颇多，23个县市拥有国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区，10个县市同时设有综合保税区或保税港区，其余16个县市均设立省级经济技术开发区或高新技术产业开发区。各类功能性平台政策相互叠加，助力千亿县快速发展。GDP排名前10的县市都有国家级经济技术开发区或高新技术产业开发区，8个县市同时拥有海关特殊监管区，4个县市实现各类功能区空间融合。

4.建城市：做大“点”集聚人口和产业。率先在“点”上取得突破，推动集中、集约、集聚发展，快速迈过良性循环门槛，是千亿县的重要法宝。2010～2020年，39个千亿县常住人口共增长512.8万人，平均每个县市增加13.1万人，仅5个县市人口小幅外流。2020年，千亿县城镇化率平均67.3%，比全国县域平均水平高18.6个百分点，11个县市城镇化率超过70%。与2010年相比，新增人口主要集中在县城或市区，城区公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施明显提升。

5.优环境：营造一流营商环境释放发展活力。2020年赛迪营商环境百强县排名显示，除惠安、仁怀外，千亿县均入选百强，29个县市进入前40强。海宁、昆山以推进“放管服”改革为抓手，大幅精简行政审批事项，开展并联审批和“多图联审”，推行容缺受理、“一站式”审批，提高审批效率。义乌、启东建立领导干部包联民营企业、商会工作制度，提供“有求必应，无事不扰”的“店小二式”服务，持续强化政府服务意识。余姚、江阴、长沙县推行综合窗口改革、“一窗受理”“全程网办”，实现“数据多跑路，企业少跑腿”“最多跑一次”，不断提高政府服务效能。

6.探模式：开创六大典型模式拓展经济发展空间。城市辐射带动型，如长沙县、南昌县、胶州市等，主动对接中心城市，加快发展配套制造业，提供专业化服务，借势推动县域经济快速发展。市场加工互动型，如义乌，建设小商品市场，推动贸工联动，“买全球、卖全球”，激发县域经济发展活力。外资外贸推动型，如昆山和晋江，积极参与全球经济循环，利用两种资源、两个市场，注入县域经济发展动力。一二三产融合型，如沭阳，依托花木等资源，加快三次产业融合发展，助力县域经济迈上快车道。旅游文化助力型，如桐乡，以文旅融合为突破口，构建生态产品价值实现机制，促进县域经济绿色转型。特色资源开发型，如神木和仁怀，挖掘独特自然资源潜力，发展优势主导产业，夯实县域经济发展基础。

三、未来5～10年培育100个“千亿县”的政策建议

2020年，除39个千亿县外，荣成、石狮、兴化3地达到准千亿县水平;在东部沿海、中西部大城市周边及资源富集地区，还有约100县市的GDP在500～1000亿之间。未来5～10年里，需加大政策支持力度，推动这些县市跨过千亿门槛，引领全国县域经济高质量发展，助力乡村振兴和共同富裕。

1.产业为要：培育特色产业链和产业集群。建立国家和省级产业引导基金与重点培育县市常态化对接机制，推动创新创业投资基金向县市战略性新兴产业集群倾斜，支持县市设立一批特色产业子基金，支撑特色产业集群做大做强。完善涉农资金“大专项+任务清单”管理方式，统筹国家和省级财政金融互动奖补资金，通过贷款贴息方式，引导金融机构向重点培育县市小微企业发放低利率贷款;采用事后奖补方式，对重点培育县市企业在境内外主要资本市场上市给予一次性补助。加大产业发展的税收支持，采取投资抵免、加速折旧、税前费用扣除等政策手段，支持战略性新兴产业和现代服务业发展。围绕先进制造业基地建设，加快搭建相关制造业公共技术服务平台，完善创新基础设施布局和建设，促进制造业与信息产业、服务业深度融合。加快数字赋能步伐，推动工业云、大数据等技术在县域内集成应用，发展壮大数字经济。大力实施中小企业成长工程，以“专精新特”为主攻方向，加快培育一批单项冠军、隐形冠军企业。

2.平台为基：构筑国家平台竞争优势。对标国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区标准，“以创促建”提升功能性平台能级，获得更大范围、更强力度的政策支持。依托经济技术开发区和高新技术产业开发区，叠加保税物流中心、保税物流园区、保税区、综合保税区以及物流枢纽等方面政策，放大“1+1>2”效应，释放经济增长潜力。构建资金通、信息通、政策通、服务管理平台“三通一平”新体系，支持设立制造业创新中心、产业创新中心、工程研究中心、产业技术研究院等平台，推动制造业高质量发展。深化功能性平台管理体制改革，推动政企分开、政资分开，推广独立平台公司、政区合一+公司、管委会（工委）+公司等运营模式，提高管理服务效能。

3.城镇为纲：夯实要素集聚承载基础。结合县市国土空间规划编制，科学分析产业布局和人口流动，合理划定重点开发片区和开发轴带，集中优势力量提高“点”上节约集约建设水平。依托各类功能性平台，大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，提高人口吸纳能力。加快城镇补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强人口和产业承载能力。深化扩权赋能强县改革，推动省、市行政权力事项下放，鼓励有条件的县撤县设市，推进重点建设区域乡（镇）改街道、村改居，理顺城镇经济发展体制。推动编制资源向基层倾斜，增强县市统筹能力，促进事权与财权相统一。

4.环境为本：建设“五个”政府激发活力。建设诚信政府，建立政务诚信监测治理体系和政府失信责任追溯机制，健全“政府承诺+社会监督+失信问责”制度，强化契约精神，杜绝“新官不理旧账”。建设服务政府，推进政务服务标准统一，推动“一件事一次办”，实现高频事项“就近能办、同城通办、异地可办”。建设数字政府，依托各省政务服务“一张网”、政务服务APP，推广“不见面审批”、民生服务“指尖”办理。建设透明政府，加强政务公开制度和平台建设，及时主动回应社会关切，提高政府政策和权力运行透明度。建设法治政府，建立责任清单制度，明确政府行为边界，严格规范行政执法，完善行政权力的制约和监督机制，打造法治化营商环境。

5.协同为底：整合内外力量汇聚动力。结合城市群和现代化都市圈建设，推动县市融入城市群和都市圈发展，加快打造通勤圈、产业圈、生活圈。依托核心城市生产组织功能和资源配置功能，探索设立双向产业“飞地”，构建“研发在中心、转化在周边、链式配套、梯度推进”的发展格局，推动创新链、产业链、人才链、政策链、资金链深度融合。深化城市群和都市圈范围外县市合作，拓展人口规模和经济腹地，抱团实现规模经济。以交通基础设施互联互通为重点，以商贸物流、旅游文化等竞争性弱、地域性强的产业合作为突破口，稳步扩展合作广度和深度。统筹整合对口帮扶机制，采取合作共建园区、承接产业转移、人才和资金援助等多种形式，汇集更多资金、智力和人气。■

（黄征学，国家发展改革委国土开发与地区经济所国土开发研究室主任、研究员;潘彪，国家发展改革委国土开发与地区经济所国土开发研究室助理研究员/责编 张 栋）