超大城市现代化治理的理论向度、核心内涵与实践路径

超大城市现代化治理是一个世界级难题，更是极具整体性、战略性、实践性。2023年10月，住房和城乡建设部发布《2022年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市10个，重庆位列其中。2016年，习近平总书记在重庆提出要促进城乡区域协调发展，在全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化中再创新的辉煌。2019年，习近平总书记视察重庆指出，重庆要抓好贯彻落实，在推进西部大开发形成新格局中展现新作为、实现新突破。2024年4月，习近平总书记再次来到重庆时强调：“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要积极探索超大城市现代化治理新路子。”同年，重庆市委六届五次全会提出，重庆要打造超大城市现代化治理示范区，加快打造宜居韧性智慧的国际化大都市[1]。习近平总书记指出重庆目前的重点工作仍然是“全面解决好同老百姓生活息息相关的问题”，这与超大城市现代化治理问题一脉相承。本文以重庆市为研究样本，探讨如何精准解题，探索出一条符合中国规律和特色的超大城市现代化治理新路。这对于提高其治理体系和治理能力现代化水平，不断谱写中国式现代化重庆篇章，彰显“山城”名片具有重要作用。

一、科学把握超大城市现代化治理的理论向度

城市治理是一项覆盖全方位全周期的系统工程，而“超大”背后是要面对人口规模巨大、城市结构冗杂、利益诉求多元的复杂格局，“现代化”则是要推动超大城市在经济、政治、文化、社会、生态五大领域上协同发展。科学理论能够在充分尊重规律的基础上正确指导实践，而超大城市现代化治理有着深厚的理论基础。从根本上看，超大城市现代化治理既是对马克思主义人本理论的执行和赓续，也是对马克思主义城市理论中国化时代化的继承和发展。

（一）基本立场：马克思的人民旨归

人民立场是马克思主义的基本价值立场，是马克思主义的精髓。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出：“一个种的全部特性、种的类特性就在于生命活动的性质，而人的类特性恰恰就是自由的有意识的活动。”[2]人能够发挥其主观能动性，有目的有意识地去改善生活改造世界，进行物质生产实践活动，马克思实际上已注意到人在社会历史中发挥的主体性作用。经过时间的沉淀，马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中提出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[3]人除了所具有的自然属性外，在实践活动中形成的人与人之间的社会关系也是其本质，尤为突出地表达以人为本的思想内涵。此外，社会中将建立起自由人联合体，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[4]展现了马克思对人的无限关怀，彰显了尊重、捍卫人的价值与幸福的底层逻辑。在探索人的自由、平等和全面发展的过程中，马克思始终坚持以“人”为核心的发展理念，并使之与更大的共同体联结起来。每个人的自由发展离不开其所在的社会关系以及社会环境，良好的社会外部条件能够滋养人的创造力，激发实践热情，而富有生命力的类本质的人则能够反哺城市的平稳运行与韧性发展。

马克思主义的“以人为本”是超大城市现代化治理的重要理论基础。积极探索超大城市现代化治理首先须明确超大城市建设和治理依靠谁、城市发展和繁荣为了谁的问题。同时，也离不开主要矛盾的解决，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在城市中从事实践活动的“人民”是城市需求的提出者，又是城市问题的挖掘者，还是城市方案的建议者，更是治理效果的反馈者。习近平总书记在中央城市工作会议上首次提及人民城市时指出：“城市工作是一项系统工程，要坚持以人民为中心的发展思想，做好人民城市工作。”[5]人本价值是人民城市发展的核心取向，也是检验各项工作的“金标准”，坚持把以人民为中心的发展思想贯穿超大城市现代化治理工作的始终，以最大效能为人民群众服务和创造美好生活，从而建构出与中国特色社会主义制度本质属性相适应的人民城市发展观，明确在中国式现代化过程中人民在超大城市发展的重要定位，是社会主义制度优越性在现代城市治理中的具体表现[6]。

（二）理论之源：马克思主义城市思想

马克思主义城市思想是马克思主义理论体系的重要内容。马克思主义城市思想历经漫长岁月的演变，主要分为三个部分：一是马克思关于资本主义大机器生产的批判。马克思关于资本主义大机器生产的批判主要是由于资本主义政治制度和经济基础的性质，农民进城转变为工人，在资本主义大机器生产的加持下，极大地推动工业文明、科学创造以及财富的巨大积累，可工人没有得到物质和精神的解放，反而造成劳动异化。马克思指出：“资本主义大机器生产给劳动市民带来灾难，要实现社会主义革命胜利、人的全面自由发展，夺取和管理城市是基础条件。”[7]他揭示了资本主义城市与工人阶级不可调和的矛盾、斗争和敌对关系，资本主义社会自身存在着无法解决的深层次矛盾问题。二是列宁关于城市与人民关系的论述。列宁认为“城市是人民推动经济、政治、文化以及社会生活全面发展的共同场所”[8]，他强调城市是人民进行社会化活动的中心，是人全面而自由发展的动力。这已具体实践于第一个社会主义国家苏联，以社会主义新的生产关系取代资本主义旧的生产关系，重塑城市与人民的关系，是对人民城市理念形成的一次重要尝试，但由于共产主义的曲折性和复杂性，以计划经济为主的苏联人民城市没有结合自身特点正确处理人民群众的物质精神需求，引发不可调和的矛盾，致使苏维埃大厦轰然倒塌。三是新中国成立以来马克思主义城市思想的中国化。随着解放战争的节节胜利，中国共产党的工作重心逐渐由农村转移到城市，针对“城市属于谁”的问题，毛泽东作了明确的回答：“城市已经属于人民，一切应该以城市由人民自己负责管理的精神为出发点。”[9]城市由为帝国主义掠夺和反动势力服务的状态转变为独立发展紧密联系人民群众的场所，由此众多城市联结，走上社会主义道路，新中国应运而生。在城市发展的早期，受苏联模式的影响，出现冒进、浮躁的倾向，城市的政治职能凌驾于经济职能之上，引致人民物质窘迫和精神衰败的双重困境。直到改革开放以来，城市发展的窘境实现好转，邓小平等同志坚持以人为本的发展思想，始终把“人民拥不拥护、赞不赞成、高不高兴、答不答应作为衡量改革和一切事业的根本标准”，使社会主要矛盾得以缓解。新时代以来，习近平总书记则从以人为本的立场提升至以人民为中心的思想高度，“中国共产党坚持人民至上，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[10]，体现了中国特色意识形态属性，展示了马克思主义城市思想的中国化时代化的特点。

人民性是马克思主义的本质属性，人民城市理念深刻揭示了中国特色社会主义城市的人民性，强调城市是人民的城市，人民城市理念成为中国特色社会主义城市发展道路的新引领[11]。重庆以超大城市的体量深刻嵌入中国式现代化发展的蓝图中，要实现良性治理还需坚持现代化的五个特征，准确把握人民城市“人民性”“主体性”“社会主义性”等特点，结合自身战略定位、历史发展进程、自身地域特色，打造一条富有重庆特色的新型治理道路[12]。

二、精准定位超大城市现代化治理的核心内涵

2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市[13]。1997年重庆直辖时，人口数量已经达到了3042万，其发展历程鲜明地体现了马克思主义城市思想在中国的具体应用，是新时代人民城市最直接和最主要的实践基地。准确把握宏调控与微治理、治当前和利未来、促发展与新安全等内涵，深入践行人民城市理念，有助于实现超大城市“善治”“智治”“共治”，走出一条融合地方特色、鲜明体现时代属性、符合超大型城市特点和规律的现代化治理新路子。

（一）宏调控与微治理：以人民为中心的双向治理

超大城市现代化治理要以把握宏观与微观的辩证关系为重点。重庆有着8.24万平方公里的广袤土地，是人口最多的直辖市，处处体现人口规模巨大的现代化城市特征，由此产生城市机体超负荷运转、城区发展不均衡、环境污染等一系列民生难点、基层痛点。超大城市现代化治理要把握好“宏”与“微”的关系，“宏”是超大城市治理的“脊梁骨柱”，强调构建宏观框架体系，服务于民生保障事业；“微”是超大城市治理的“毛细血管”，聚焦于具体实施细节，反映社会民生的真实情况。

从系统集成到精准施策，重点是用辩证思维解决超大城市进行社会生产实践活动所面临的复杂性、碎片化问题。从宏观出发，拥有协同运行机制的重庆通过自上而下的方式，完善城市大脑的中枢建设，实现集中力量办大事、放大抓小、优先处理城市治理中的大动脉问题，保证城市根基不动摇。优先确保最困难、最紧迫的社会需求得到保障，将资源向人民群众最期盼、最迫切需要解决的“老、小、旧、远”等突出难题倾斜，体现人民城市的人民性特征。从微观出发，重庆以小见大，以交通通畅、环境宜居、住房安乐等细切口突破，在重点民生领域做优服务、满足需求、关照民心，实现微治理。人民群众自下向上，及时反馈民困民情，提升超大城市的基层治理精准度，体现人民城市的主体性特征。习近平总书记指出社区治理是城市治理的“最后一公里”。超大城市现代化治理既要稳中有数，以稳健策略和宏大视野掌握“流量密码”，又要有的放矢，细致入微地关注重庆的每一个社区、每一条街、每一步梯坎，收获每一颗人心。

（二）治当前与利未来：以服务民生为首要的深思熟虑

超大城市现代化治理要把治与理充分结合。既整治当前存在的矛盾，更要调理以促进长远发展。应当避免将现在与未来视为截然孤立的时间节点，采取辩证统一的思维方式进行考量。因此，超大城市治理要遵循治当前、利未来的治理思路，既要专注当下，以问题为导向切实解决城市治理与发展中的各类疑难杂症，又要立足长远，体系化推进，做好长期发展规划与空间布局，避免治理的“短视化”，凸显治理的“可持续”。

超大城市的治当前与利未来辩证统一、相辅相成。从当前出发，重庆超大城市现代化治理势必要围绕这两个战略目标，着力推动高质量发展保持工业立市、制造强市不动摇，加快构建现代化产业体系；创造高品质生活，办好民生实事，实时统筹新型城镇化和乡村全面振兴，以高质量发展和高水平保护构建城乡大美格局；加速数字重庆建设直达基层以及加快构建全天候城市运行安全保障体系，促使政府治理效能提升、营商环境持续改善，这是当前亟待解决的事，也是超大城市现代化治理持之以恒的过程[14]。从长远来看，重庆作为“山城”“江城”要以提升现代化国际大都市综合性服务能力为切入点，打响山水之城独特魅力的世界名片。重庆要积极响应进一步全面深化改革、主动融入双循环的生动号召，并发挥西部陆海新通道的物流、运营组织中心的地域优势，在经贸往来、文化交流、科技教育合作等领域开展国际沟通，使重庆的吸引力、影响力持续提升。

（三）抓发展与促安全：以社会主义特性贯穿始终

发展与安全，是超大城市现代化治理的一体两面。重庆市委六届六次全会强调：“积极探索超大城市现代化治理新路子，持续完善城市应对各类风险的能力和体系，加快建设超大城市现代化治理示范区”。[15]发展与安全要动态平衡，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，确保城市在日常情况下高效运行、极端情况下安全运行。城市良性发展是实现人的自由而全面发展的前提，城市安全是保障个体所处外部环境的稳定和谐，超大城市发展和安全需要各方主体协调共治共建，贯彻人民城市理念就是要正确处理发展与安全的关系。

处理好超大城市治理发展与安全的关系，需要担当起抓发展与促安全的双重职责。重庆在发展上要坚持社会主义特性，将人民至上、一张蓝图绘到底等制度优势转化为城市发展的竞争优势。号召热情的重庆人民积极投身于共产主义事业的奋斗，发挥主人翁和建设者的精神，在实践奋斗中获得满足感和幸福感，助力重庆人民城市的发展。安全是人民城市的基础，是城市发展的底线。重庆坚持总体国家安全观，用系统思维统筹发展和安全、兼顾多元需求，在总体可控的范围内把握经济风险，推进房地产、金融、资源等方面的攻坚克难，在其他领域开展诸如生产安全、交通保障、食品药品、生态环保等专项整治行动。除此之外，因地制宜根据重庆的“火炉”特性，特别防范极端自然天气和衍生的森林火灾、暴雨洪涝等。进一步完善“全灾种、大应急”综合灾害防救体系，达到“线上场景监测+线下数据管控”，促使风险全监测和细管控，实现统分结合、防救协同、上下联动，提升城市治理敏捷度。

三、积极探索重庆超大城市现代化治理的实践路径