“跨省通办”政务服务的协同难题与创新发展

政务服务数字化是畅通经济发展循环、提升国家治理现代化水平的重要支持力量。“跨省通办”是一种便捷的政务服务数字化模式，一定程度上能够解决数据服务的区隔化难题，是打通政务服务事项办理“最后一公里”的重要改革举措。推进“跨省通办”的可持续发展，是加快政府转变职能、提升服务效率的重要手段。

一、“跨省通办”的发展价值

（一）“跨省通办”是数字化政府建设的治理能手

新时代数字政府建设极大地促进了数字技术的广泛应用。政务服务模式也经历了部门各自为政、“一站式”服务、“一窗式”模式、“一网通办”功能、“跨省通办”的五个发展阶段，推行“跨省通办”政务服务在实践的证明下确实很大程度上改变了人们的生产生活方式。加强数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大。［1］“跨省通办”能够异地办事，节省时间、提高效率，提升人民办事满意度，有助于转变政府职能，提升现代化治理水平，助推数字强国的建设。“跨省通办”成为数字化政府建设的治理能手，为建立可持续发展的数字政府提供了良好的政务服务环境。

（二）“跨省通办”是贯彻“以人民为中心”的政务帮手

国务院办公厅发布的《关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》强调，持续深化政务服务“跨省通办”改革，不断提升政务服务标准化、规范化、便利化水平，更好为人民服务，为人民创造更为优质、高效、便捷的品质生活，以期进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。［2］在推进数字中国的建设中，政务服务将政府、社会、市场、公民连接起来，提升公共事务的办理效率。“跨省通办”通过数字技术建立信息平台，有跨域服务要求的群众可以在信息平台申办事务，不需要多次折返异地，是方便群众办事的一项重要举措。推进“跨省通办”是当前建设数字政府的一项战略手段，是上一阶段“一网通办”的改进创新。与“一网通办”相比，“跨省通办”涉及140个事项，涵盖教育、医疗、民政等众多政务服务事项， 并通过数字技术与信息服务，有效贯彻以人民为中心的理念，成为塑造高质量发展环境的政务服务好帮手。

（三）“跨省通办”是提升区域间协作的信息助手

“跨省通办”政务服务的不断发展，对完善公共服务供给体系、提升各省域政务服务水平、促进各省域经济发展、实现信息的可持续共享具有重要意义。2020年9月，关于国家政务服务平台建设全国“跨省通办”专区建成，这一专区充分发挥了“跨省通办”对于促进高效政务服务的支撑作用。2020年12月，国家政务服务平台“跨省通办”服务专区上线。在各省域的共同协作下，服务专区在对接群众生活、区域发展相关的繁琐服务事项中，支持网络全程办理、异地代收代办、跨省域多地联办的政务服务模式，让群众、社会组织减少“多地跑”“折返跑”的麻烦。此外，服务专区还将各种政务服务事项进行分区办理，目前，专区接入的服务事项达到321项。更多跨省域的服务事项也在接入中，现接入的地方包括北京、天津、河北、长三角区域、四川、重庆、东北三省等政务服务专区。［3］ “跨省通办”的推进实施，不仅能够提高办事效率，还能有利于各类生产要素的流通，激活市场中不同主体活力，助力“互联网+政务服务”发展，同时还是打通政务服务事项办理“最后一公里”的关键环节。［4］

二、“跨省通办”的协同难题

数字化、智能化的现代信息技术迅速发展，对于建设数字化政府提出了更高要求，推行“跨省通办”政务服务在一定程度上回应了数字治理现代化的现实要求。但“跨省通办”仍然存在不同协同形态的发展难题，亟须解决。

（一）数据共享信息协同参差不齐

信息协同强调的是主体之间通过有序的分工与协作，对各类社会信息资源进行资源的共建共享。［4］在“跨省通办”政务服务过程中，存在各省域之间由于分工不明晰，数据共享方式不统一的发展难题，导致政务服务信息不能实现共建共享。主要表现在以下方面：第一，跨省域数据共享不协同。大部分地区发展初期都采用的是独立建设模式、各项服务标准不一，同时，政务部门信息资源目录与交换体系建设不够完善，部分户籍、教育、就业、生育、医疗、婚姻等公民基本信息仍处于部门分散割据状态，形成“信息孤岛”。［5］第二，省域内的部门间数据共享不协同。政务服务部门之间数据共享基础本身有所欠缺，尤其是在线下业务办理中，存在办理平台流程复杂、线下指导不具体，不能为老年人等特殊群体提供更方便的线下服务。同时，服务体验感差，导致跨部门数据共享和业务协同相对滞后，大量数据因此沉淀在各部门信息系统中，未能用来支撑政府全网办事。第三，各部门数据信息的横向协同不便捷。跨省政务服务的众多办理事项又需要跨省域、跨部门、跨层级调取各类基础数据、交互数据、结果数据等资源，这样的矛盾关系必然会妨碍“跨省通办”的运行效率，在一定程度上导致同级行政区域及部门间难以协调，数据质量存在差异。

（二）政务服务机构协同关系不够紧密

协同的前提是机构和职能有所分工，原则上要求一类事项由一个部门统筹、一项任务由一个部门负责，进而通过加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不清、推诿扯皮等问题。［6］从政务服务机构内部工作体系来看，机构协同关系不够紧密的表现有：第一，组织工作不协同。目前，由于各省域部门间工作方式、方法、模式存在差异，由此产生的部门壁垒是发展“跨省通办”政务服务模式的痛点，又由于各省部门间的信任关系存在缺陷，进而导致各部门间数据共享程度不深，双方获取信息不对称、信息传达不完全。第二，部门间的信任机制不协同。不同省域间由于缺乏信任机制，可能会出现部门层级间数据共享协同行动困境，即原本可以通过“跨省通办”数据共享从另外的政府部门获取有用信息，通过集体行动推动省域发展，但某些地方政府则会根据自身省域发展情况而隐瞒或者减少相关信息资料的共享，并从其他省域共享的信息中获益，这种现象则会使得省域协同发展存在较大难度，不利于行政效率的提升，不利于数据共享政务服务模式的创新以及可持续发展。第三，上下部门机构责任划分不协同。上下部门由于各自职责划分不清，很多工作职责没有明确规定由哪个部门负责，对工作的完成情况没有明确的标准要求，所以工作人员在处理政务服务事项中，一旦出现错误，就很难找到具体的负责部门，导致责任不易追究。

（三）跨省域协同缺乏统合

省域协同是积极意义上的一体化，可以防止跨省域政务服务工作中出现各种协作冲突，从而促进各省域政务服务水平的提升，维系各省域利益。［7］自“跨省通办”政务服务推行以来，其在国家统筹发展、省域创新和组织行为三个层面都有较大影响。第一，各省域政务服务平台建设不协同。从国家发展层面来看，对于在数据归集共享方面的政务服务平台建设还有待加强。第二，各省域数据共享机制不协同。从省域层面来看，针对目前发展较快的长三角、粤港澳等地区，更需要建设权威统合的数据共享机制，需要理顺各省域组织间的结构和运行关系，思考如何进行组织间的协同发展。第三，各省域组织部门间不协同。从组织行为层面来看，进行数据共享本身就具有天然屏障，不同省域组织在利益、目标、期望上都存在较大差异，以及各省域发展的不平衡，都会导致数据共享存在不清晰、不明确、不安全等问题。虽然对于“跨省通办”的推行上已有相关的顶层设计实践积累，但是为了促进其可持续发展，有利于现代化治理水平的提升，需要形成条与块的多层次协调以及不同部门层级间的多向度整合。因此，在跨省域数据共享层面，“跨省通办”中面临更大的挑战。

三、“跨省通办”政务服务模式的创新发展路径

解决“跨省通办”政务服务模式的协同困境，需要优化协同策略，创新发展路径，促进“跨省通办”政务服务模式的创新发展。

（一）确定“跨省通办”合作规则，加强信息协同机制建设

第一，明确各省域共享合作规则和服务标准，各地相关部门应该按照“便民高效”的办事原则，不断对“跨省通办”的政务服务模式进行优化，明确各事项的业务办理规则、办事指南及其一系列相关手续，推进统一的政务服务事项工作，明确各方主体之间的角色和责任。例如，济南高新区与粤沪苏鲁冀五省市互签“跨域通办”框架合作协议，解决了投资者需要进行公司相关事项异地办理的难题。所以，通过完善“跨省通办”办事流程，不断推动“跨省通办”服务规则的制定，建成标准化的数字政府，可以推进各省域协同发展。［8］第二，在推进“跨省通办”过程中各省域之间要相互信任，实现信息数据的共享的可信赖。通过加强信任关系建设，形成一种信任协同治理机制，不仅能够推进“跨省通办”的发展，还能够提高省域办事效率，减少信息获取成本，纵深推进各区域的协同发展。总之，加强省域组织信任关系，既能促进双方形成良好的沟通机制，还能减少矛盾，并且推进信任关系的建成还能准确了解到各省域的合作意愿及发展能力，更能够高效促进省域经济的发展。

（二）纵深推进省域协同治理，提高各机构协同能力

在推进“跨省通办”政务服务发展中推进省域协同治理，就是指在数据共享、省域合作方面各方主体进行协调合作，形成互融互通的合作局面，在合理、有序的协同治理体系下，不断提高各部门工作人员间的协作能力，努力实现共同进步。第一，打破省域壁垒实现资源流动，不断深入推进一体化发展战略，推进各省域在不同领域上的合作，加快完善交通基础设施，大力规划跨省域合作空间，促进省域一体化建设。第二，积极探索协同发展新路径，省域协同发展要不断组合各地优质要素资源，完善省域布局，衔接制定各项协同发展新举措，提高省域部门机构之间的协同能力，促进更高水平的数据共享，形成全方位、多层次、可持续的协同发展路径。

（三）创新跨省域协同方式，优化服务效能

由于“跨省通办”受制于不同省域因素的影响，省域数据共享主要是通过合作的形式开展，这种合作形式往往只能简单地将各省域数据进行归集整理，不能最大程度利用好各项数据资源，因此需要创新“跨省通办”数据共享协同模式。第一，积极开发完善线上数据联通平台，充分利用网络信息技术，尽量做到“一键共享”“全程网办”，增强数据流动性，提高办事效率。第二，广纳数据信息人才，提高政务服务队伍能力水平，进行业务培训，丰富数据共享渠道。第三，借鉴有关国家或地区的数据共享模式经验，根据不同省域的实际发展情况，设立数据门户，在地区筛选、数据来源、数据许可、数据内容等方面不断形成完善的数据管理体系。第四，完善省域协同平台评估体系，加强省域数据共享的事前事中事后监督，避免出现数据失真等现象，明确责任主体，推行无缝衔接，切实维护不同省域主体的相关利益。

数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，不断助推“跨省通办”政务服务的丰富和完善。因此，各级政府要紧紧把握数字化改革、转型带来的机遇，直面各种挑战难题，不断优化“跨省通办”政务服务模式，逐步提高政府公共服务供给质量，提高各区域数据共享水平，推动更多政务服务事项实现“跨省通办”，促进跨区域的协同发展，［9］ 响应省域内、跨省域公众的服务需求，为实现中国式现代化提供适用的数字治理技术。

基金项目：西南政法大学学生科研创新项目“数字赋能乡村公共服务供给的技术框架研究：基于三个乡村振兴重点帮扶乡镇的案例观察”（项目编号：2021XZXS-110）研究成果。

参考文献：

［1］国务院关于加强数字政府建设的指导意见［EB/OL］.（2022-06-23）.中华人民共和国中央人民政府.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm.

［2］国务院办公厅关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见［EB/OL］.（2022-10-05）.中华人民共和国中央人民政府.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-10/05/content_5715850.htm.

［3］“跨省通办”，异地办事不再难.［EB/OL］.（2022-04-25）.新华网.http：//www.news.cn/politics/2022-04/25/c_1128592479.htm.

［4］国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见［J］.电子政务，2020（12）：2-125.

［5］马捷，张云开，蒲泓宇.信息协同：内涵、概念与研究进展［J］.情报理论与实践，2018，41（11）：12-19.

［6］刘冰.“跨省通办”中数据共享的新挑战及协同治理策略［J］.电子政务，2022（2）：88-96.

［7］高秦伟.机构改革中的协同原则及其实现［J］.福建行政学院学报，2018（04）：17-28.

［8］李幸祥.长三角区域协同立法的价值与路径选择.［EB/OL］.（2022-03-06）.澎湃.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16993442.

［9］马亮.中国数字政府建设的理论框架、研究议题与未来展望［J］.中共天津市委党校学报，2021（2）：71-85.

作  者：张 霖，西南政法大学公共管理硕士研究生

郭春甫，西南政法大学政治与公共管理学院教授

责任编辑：张 波