双碳目标下重庆市推进碳市场发展的理路

习近平总书记强调，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。”碳市场对于推动碳达峰、碳中和具有重要的意义和作用。重庆市是全国碳排放权交易试点城市之一，正在深度融入全国碳排放权交易市场，探索覆盖碳履约、碳中和、碳普惠的生态产品价值实现平台，但也还存在法律、政策、制度体系不完善，减排支撑不够，市场规模偏小等问题。本文在充分分析重庆市碳市场建设现状、存在的问题的基础上，就如何完善和利用重庆市多层次碳市场这项“双碳”市场化基础设施平台在构建“一区两群”协调发展格局下稳妥有序推动全市“双碳”工作提出对策建议。

一、重庆市碳市场建设和发展现状

（一）全国碳排放权交易试点省市

重庆市作为全国7个碳排放权交易试点省市之一，2014年6月19日启动碳排放权交易试点工作，建立了完善的“1+3+6”的政策体系。初期共纳入242家2008—2012年任一年度碳排放量超过1万吨标准煤（26000吨二氧化碳当量）的工业企业，主要涉及化工、建材、冶金、电力、装备制造等行业。目前已完成了6个年度履约和交易工作，截至2021年12月，重庆碳交易市场累计成交配额3705.72万吨，交易金额7.79亿元［1］，开展了配额有偿分配，创新开展碳排放权质押融资等碳金融业务模式，以地方标准颁布实施了全国首个《工业企业碳管理指南》。在碳市场制度框架设计、系统建设、控排企业碳管理、核查及配额分配、市场交易和能力建设等方面先行先试，取得了显著成效。目前重庆市碳交易主管部门重庆市生态环境局正在结合新形势下的有关要求和前期碳市场运行的经验教训对地方碳市场进行制度更新。

（二）深度融入全国碳排放权交易市场

重庆市发挥碳排放权交易试点先试先行的优势，深度融入全国碳排放权交易市场。一是积极参与全国碳市场制度设计，为全国碳市场贡献试点经验。二是按照国家主管部门要求，对石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八大重点排放行业进行碳排放盘查，积累了2013—2021年9个年度的基础数据。三是成功入围全国九个全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统联建联维省市之一。四是积极配合生态环境部完成首批纳入全国碳市场的电力企业2019-2020年度的履约工作。

（三）初步建成地方自愿减排机制

重庆市初步建成了“碳惠通”生态产品价值实现平台，印发了《“碳惠通”生态产品价值实现平台管理办法》，印发首批13个方法学，探索建立政府主导、市场化运作、全社会共同参与，覆盖碳履约、碳中和、碳普惠等多种形式的生态产品价值实现新模式，对地方碳市场建设和健康运行形成重要支撑，为引导可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等具有生态和社会效益项目的发展提供重要保障。

（四）形成有力的技术支撑平台

重庆市以碳排放权交易试点为契机，建成西部首个碳排放权交易中心——重庆碳排放权交易中心，获国家主管部门批准建成全国碳市场能力建设（重庆）中心，培育了一批理论和实践经验丰富的碳市场咨询研究机构和第三方碳排放核查机构，为重庆市深化地方碳市场建设、拓展区域碳市场、保障碳市场健康运行、培育碳交易相关产业提供有力的技术支撑。

二、重庆市碳市场存在的问题

（一）制度设计缺乏有效法律支撑

重庆市2014年印发的《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》（渝府发〔2014〕17号）属于规范性文件，法律效力等级较低，目前拟更新的版本同样以市政府规范性文件印发，对碳排放权各参与主体造成约束性不足和预期性不足，且政府规范性文件的有效期自施行之日起，最长不超过５年，造成碳市场作用发挥不充分。

（二）政策体系缺乏统筹性

碳市场作为实现碳排放达峰和能耗双控的重要工具，在组织管理和政策设计等方面缺乏统筹联动机制。一是在组织管理方面，市发展改革委为全市达峰和能耗双控的牵头部门，而碳市场的主管部门为市生态环境局，增加了工作统筹协调的难度；二是重庆市现有碳信用机制——“碳惠通”生态产品价值实现平台未能充分实现碳市场对生态补偿的带动和引导，未充分发挥促进重庆市因地制宜推动碳达峰的作用。

（三）现行制度体系运行不畅

重庆市碳排放权交易制度体系已经进入第9个年度，目前控排主体逐步缩减（因控排主体范围固定不变，部分企业“关停并转”）、总量控制上限过低、配额分配方法与碳达峰和能耗双控政策脱节、核算与报告方法与国家现行核算方法不一致、市场调控缺乏手段、市场交易不活跃度等方面存在一系列问题，导致重庆市碳市场运行状态不佳，对控排企业造成一定压力。

（四）自愿减排体系尚不成熟

《重庆市“碳惠通”生态产品价值实现平台管理办法（试行）》于2021年9月印发，在中国已经自愿减排项目的基础上转化了13个方法学，上线了人社一卡通、渝快办电子政务、知识问答、专栏知识、小游戏等十余个场景，但由于项目级方法学缺乏统一的开发要求和开发规范、碳普惠产生的碳积分缺乏使用场景，造成项目级减排量开发与重庆“双碳”工作需求脱节，“碳惠通”平台运行不活跃等问题，作为重庆市重要的碳减排促进平台的作用发挥不足。

（五）试点辐射作用未充分发挥

重庆市作为西部唯一试点省市，在碳市场的政策设计、核算与报告方法、企业碳管理标准、碳市场能力建设、自愿减排机制等方面积累了一定的经验和教训。但是存在控排企业数量较少、市场规模较小，未探索跨区域交易等问题，尤其是在成渝地区双城经济圈国家战略背景下，试点的辐射作用发挥不足。

三、深入推进碳市场建设的对策建议

（一）积极参与全国碳市场建设和运行

一是严格落实全国碳市场各项工作要求。按照生态环境部对全国碳排放权交易的统一要求，做好已纳入和拟纳入碳市场重点行业的核查及数据报送工作，推进配额分配和履约工作，力争做到履约率达到100%，严厉打击在碳排放核算、报告和核查过程中的数据造假行为，保障碳市场健康有序发展。

二是做好纳入全国碳市场能力建设工作。进一步发挥全国碳市场能力建设（重庆）中心的作用，在碳排放权交易政策、碳排放核算与报告指南、企业碳排放管理、碳资产管理与碳金融等方面为全国碳市场控排企业和拟纳入全国碳市场的企业开展能力建设，建立集培训、专家库、证书发放为一体的线上培训平台。发挥辐射带动作用，积极配合其他省份主管部门开展碳市场培训活动。

三是用好双系统“联建联维”的角色。利用全国碳排放权登记结算系统和碳排放权交易系统“联建联维”的优势，积极对接中国碳排放权登记结算有限责任公司、上海环境能源交易所，依托重庆市绿色金融创新改革试验区、国家气候投融资试点，探索开展碳排放权质押、碳回购和碳债券等融资工具，开发碳指数、碳保险和碳基金等支持工具。

（二）完善和深化重庆市地方碳市场建设

一是推动重庆市地方碳排放权交易立法。建立碳排放权交易制度体系，立法是前提和必要条件。研究推动出台重庆市碳排放权交易地方性法规，从法律层面明确碳排放权主管部门的职责范围、明晰参与各方的权利和义务，对违法违规行为规定强有力的处罚手段，保障控排主体履行减排义务［2］，确保市场机制切实发挥作用。

二是理顺地方碳市场组织管理。将碳市场的管理职能纳入重庆市碳达峰碳中和工作领导小组进行统一管理，协同推动重庆市碳达峰碳中和目标和能耗双控工作。根据各成员单位职能职责，分别负责总体政策设计、配额分配、碳排放报告和核查、登记结算和交易、履约等相关工作，形成各司其职、协调联动的碳市场组织管理工作体系。

三是深化碳排放权交易制度体系。加快修订碳排放权交易管理办法，扩大市场主体（先期考虑将工业企业由152家扩大至424家，而后逐步纳入公共机构、大数据新基建等领域重点排放单位约200家），探索建立与“双碳”目标挂钩的总量控制制度，充分了解当前碳达峰和能耗双控形势调整配额分配规则，推动碳排放核算与报告方法与国家接轨，调整补充抵消机制，在已经开展配额有偿发放工作的基础上，探索在有条件的行业逐步降低免费分配的比重，推动初始配额有偿分配。保障重庆市碳市场制度体系设计与碳达峰碳中和目标和能耗双控要求有效衔接。

四是探索跨区域碳排放权交易市场建设。深入落实成渝地区双城经济圈建设的战略部署，总结近年来重庆市碳排放权交易试点的经验做法，适应碳达峰、碳中和目标要求，探索开展四川企业碳排放权跨区域进入重庆碳排放权交易市场的举措，联合建设区域碳市场，并逐步向贵州、云南等西部省市拓展。统筹用能权、排污权和用水权等环境权益类市场，在重庆市组建西部绿色交易所。

（三）完善自愿减排交易机制设计

一是进一步明确“碳惠通”平台的主体作用。综合重庆市可再生能源发展、生态产品价值实现和生态补偿等工作，完善和规范方法学准入，形成以碳排放权交易市场带动零碳技术、负碳技术发展和生态补偿方法学体系，推动重庆市零碳和负碳项目发展，进一步扩大重庆市碳市场参与主体，保障林业碳汇等生态资源丰富的区域获得合理的收益，在全市范围内以更灵活、更低成本实现碳达峰、碳中和。

二是尽快明确CQCER的调控机制。优先支持特色类、生态类、区域重大经济影响类、公交、轨道等重大民生类基础设施、公众参与类的项目开发CQCER并予以签发，使“碳惠通”机制真正意义上发挥其促进产业绿色转型、生态产品价值实现的功能。

三是规范推进方法学开发。分类编制基于项目（CQCER）和基于碳普惠（碳积分）的方法学编制指南，明确方法学的开发原则和开发要求，为碳减排项目开发和碳普惠场景的拓展提供基本遵循。

四是持续拓展应用场景。在现有十余个应用场景的基础上，积极开展合作模式和商业模式创新，深入推动“碳普惠”端应用场景的拓展力度，使平台覆盖和惠及更多的群体，提升平台流量和活跃度。

（四）创新开展碳金融产品和服务

一是丰富碳金融衍生品及服务。以建设国家绿色金融改革创新试验区和开展国家气候投融资试点为契机，完善和健全碳金融制度体系，逐步开发碳排放配额回购交易、碳排放权远期交易、碳排放配额抵押融资、碳排放配额托管等金融工具，帮助市场参与主体规避风险，增强市场活跃度，充分发挥价格发现的功能。

二是筹备建立政策性碳基金。综合运用地方碳市场配额拍卖收入、国家绿色发展基金、地方性国有银行和国有企业，国家探索发起政策性基金，建立配套管理办法，开展对地方碳市场市场配额流动的调节和市场价格调控，开展全国碳市场配额、CCER等投资，支持地方政府开展区域差异化、梯次有序达峰背景下推动落实生态补偿和生态产品价值实现、绿色技术研发和绿色产业孵化等工作。

四、运用碳市场推动两群地区“双碳”工作的建议

2019年渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群占全市碳排放比重分别为14 %和3%，占地区生产总值分别为17%和5%，人均GDP和人均碳排放都大幅低于全市平均水平。“两群”地区人口城镇化率较低、经济基础薄弱，是重庆市推进乡村振兴的主战场。充分利用碳市场这一重要基础性制度平台，发挥丰富的生态资源的优势，打通“生态资源——生态资产——生态资本”的转化通道，让生态欠发达地区认识到只要保住了生态环境，就可源源不断提供优质的生态产品，就可绵绵不绝地实现其生态产品溢价，促进生态富民惠民，实现生态美百姓富的有机统一。

（一）畅通碳减排项目资产化通道

一是完善生态环保特征明显的项目层方法学开发。减排方法学开发是实现生态资产化的重要途径，现有的针对“两群”地区特色的林业（造林和森林经营）碳汇、岩溶碳汇、稻田甲烷减排、畜禽养殖减排四个方法学面临一定的困难。现有的CQCER项目方法学存在本地适应性不强，相关方法学缺失，本地的因子适用性低，开发难度大、成本高等问题。开发适合于重庆两群地区的方法学，形成适合于重庆本土的方法学，探索适合于重庆本地的因子，降低类似项目减排量开发的成本，打通减排项目资产化转化的通道。同时创新性地开发岩溶碳汇方法学，提前布局，为打通全国市场奠定基础。