城市社区负担的生成逻辑与治理策略

社区居委会在城市社区治理中发挥着重要作用，是联结体制内外的关键节点。当前，居民对社区居委会的功能需求愈发多样化。城市社区由于自身资源禀赋的限制，难以应对复杂多变又零碎细化的治理事务。同时，城市社区居委会还承接了来自上级政府方方面面的工作任务，经常忙于应付各项考核问责。在居民日益增长的多元化需求和上级政府及其部门工作任务下移、考核督查的双重压力下，城市社区负担较为沉重。

一、城市社区负担的现实样态

（一）角色过载

1.考核标准单一

一个街道下辖多个社区，在社区工作者人数大致相同的情况下，每个社区的资源禀赋和居民数量各有差别，这使得不同社区的工作量会有差异。在上级政府对社区的年终考核中，通常使用统一的考核标准，很多时候考核只看结果，忽略社区间资源、能力上的现实差异。这就使得辖区范围小、条件好的社区能够以更小的成本达到上级的标准和要求。例如，辖区内新型商品房小区较多的社区，网格员可能一个人需要管理服务400户居民；在单体楼较多的社区，一个网格员往往只需要管理服务100户左右的居民。在同样的薪资待遇和考核标准下，网格员的工作量差异较大。

2.会议调研较多

多数城市社区都是社区书记和居委会主任一肩挑，社区书记往往需要比居委会成员承担更多的工作和责任。在“全能社区”的发展模式下，多数民生事务都需要社区参与，许多社区书记经常不是在开会就是在开会的路上。调研中，有社区书记反映，街道各个口子开会都习惯把社区叫上，平均每周至少要参加5个会。部分新型社区还面临着迎接调研多的情况。这些社区地处城市的核心地段，基础设施完善，各类示范创建活动优先在这些社区开展。一段时间以来，尽管名义上的检查少了，但不是检查的“检查”依旧很多。来调研就意味着需要准备材料、做汇报讲解，由于来调研的部门不同，需要准备的材料也不尽相同，社区工作人员只能先放下手头工作，整个社区队伍“齐上阵”。

（二）职责超限

1.职责边界模糊

职责边界模糊意味着社区缺少一个明确的职责范围，上级政府或部门会将许多“看似与社区有关，实则与社区无关”的事务转移给社区。社区人员既要完成本不属于自身的工作，还要承担相应的责任。如住房安全问题，需要社区负责；辖区内出现火情，无论大小，社区工作人员需要第一时间到场；等等。对一些专业性较强的工作，社区实际上很难承担。

2.职责被动扩张

在上级政府及其职能部门与社区的互动中，时常出现只“发号施令”，保留督察考核的权力，而将具体的事务及责任下放到社区的情形。这就使得社区的职责范围在压力下呈现出被动扩张的趋势。例如，有顾客在餐馆用餐和商家发生了纠纷，12345政务平台接到投诉后，会转到事发地社区，由社区出面解决。社区解决不了，再通过平台上报至街道，街道传递给相应的职能部门。如果对应的职能部门认为这一纠纷并非由自己部门负责，则会将这一事项再次下达给社区，由社区出面回复。社区在回复过程中，经常会替代政府部门承受到来自投诉群众的压力。如果群众对处理结果不满意，社区的年终考核则会受影响。又如，社区辖区内发生工资拖欠问题，社区并没有相应的职权去核实和处理，只能上报到街道，再由街道报给对应的职能部门处理。在这一事件的传递流程中，社区所能发挥出的作用是非常有限的。

（三）资源匮乏

1.社区财权事权短缺

社区面向公众所能提供的公共服务质量有限。一些城市社区中还存留有大量的老旧小区和单体楼栋，由社区配备物业。社区缺少原本应有物业提供的房屋维修公共基金。这些老旧小区的居民遇到楼房漏水、化粪池管道破损、堵塞等问题，就会求助于社区出面协调、维修。社区在协调过程中经常会出现相关群众“各扫门前雪”的现象。在开展协调工作的同时，每位工作人员还需要兼顾自己手头的其他工作，这些调解的问题由于难度大、周期长，时常会占用社区工作人员大量时间。一个突出问题是停车场问题，许多老旧小区甚至是新型的商品房小区都面临着车多位置少的困境。许多小区设计和建设之初未考虑到居民私家车数量激增的问题，使得社区居民因为停车问题引起了不少纠纷。面对这种需要多个上级职能部门协调才有可能解决的问题，社区往往有心无力。

社区对人才队伍所能提供的激励保障有限。社区事务繁多，对应的薪资待遇却相对较低。社区周末需要轮流值班，遇到突发事件或检查考评则需要集体加班，社区是基层群众性自治组织，因此社区不存在编制，均为合同聘用制。这样的待遇对于年轻人而言缺少吸引力，导致了人才流失，同时也使得社区的性别年龄结构失衡。在社区工作队伍中，中年女性占比较高。长期的无偿加班会挫伤社区工作者的积极性，也使得许多女性难以兼顾家庭。

2.社会组织参与不足

在打造共建共治共享的社会治理同体的背景下，单靠社区居委会参与已经难以适应当前的治理需求，势必需要社会组织的有效参与，分担一部分治理事务，提供一部分公共服务项目。就许多社区的实际情况来看，与这一目标仍存在一定的差距。许多老旧社区的社会组织还相对较少。社会组织在社区治理中处于较为边缘化的位置，存在种类单一、经费保障不足、上级关注度不够、服务范围有限的情况。

二、城市社区负担的生成逻辑

（一）政府依赖“全能”社区兜底无限事务

上级政府有较大灵活性向社区“卸载”一些自身的行政职能，延长“行政化”的链条，很容易将《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中所规定的对居委会工作的指导、支持与帮助转化为对居委会的指令、考核与问责，并把大量的政治性事务和行政工作以责任包干的方式分配给街道，然后再由街道下压和转嫁给社区居委会。^[1]

1.条线业务下沉分散社区组织力量

条线下沉一定程度上带来了社区居委会组织模式的条线化和碎片化，使得社区居委会从整体性治理走向分散化治理，^[2]造成社区工作的超负荷运转。到乡镇（街道）这一级，职能部门开始收窄，上级多个职能部门被归拢到了一个科室。到了社区层面，每个社区工作人员都需要对接多个科室，数个职能部门。尽管对应辖区范围也随之缩小，但对于一些住户量超过5000户的大型社区而言，个位数的社区工作人员既要各自对接职能科室，面对如综治、消防、民政、卫生、市政等大量的条线任务，又需要回应和解决好辖区内众多居民的利益诉求。尽管一些工作可以采取片区包干的方式，以楼栋或组团为单位，平均划分各片区的人数，实现分工合作，但如果涉及如养老等专项业务，则只能有相应的工作人员负责，这对于工作人员的精力和耐心都是不小的挑战。又如，负责妇女权益和市政的工作人员，其工作强度和难度都是不一样的。这并非居委会内部的分工问题，而是条线下沉致使居委会不得不专人分工来对接相应的职能口。其本质是依据“条线”事务的分工，而不是基于社区治理事务的分工。这就使得每一位社区居委会成员都面对着多重事务。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会一般在一百户至七百户的范围内设立，居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。这就意味着对于满配为9人的居委会，其辖区范围内住户数在700户左右，将比较适合管理服务和开展相关工作。实际上，随着新商品房小区的大规模出现，许多社区的住户数都超过了1000户，甚至一些社区的住户数超过了5000户。这就意味着在一个大型社区，一名居委会成员至少要管理服务500户住户。在人数众多的居民面前，工作很难做到精细化。

2.技术治理的不规范为社区“额外加码”

技术治理的引入本是为了打破部门间的信息壁垒，化解碎片化行政。但是，在电子政务和信息化平台建设等技术治理实践中，一些政府部门间的隔阂非但没有被消除，反而被不断地强化。在涉及一些需要向多个部门报送材料的业务上会出现不同的职能部门各自为政的情况，同一份材料需要报送的部门不同，其所需的文件格式、填写标准（整改标准）也不尽相同。此外，各部门对电子政务平台的建设投入也不尽相同，这就导致了各平台技术水平良莠不齐，有些平台甚至还存在着一些技术性缺陷，这些情况增加了社区干部的工作负担。

（二）政府依赖“加压式”手段向下传导责任

社区是上级职能部门和基层政府下派行政事务的承担者。随着公共事务的复杂化，各级政府部门的要求也愈发繁杂。每一个政府职能部门都有自身的核心业务，都有本部门的年度目标。为保障自身部门的核心业务、年度目标能够按质按量如期完成，这些部门往往会选择下放责任，保留考核权力。以“加压式”的治理手段倒逼基层政府乃至社区在规定期限内完成。各部门的行政事务层层下压到社区，社区避无可避，只能按照要求逐一完成。当某些上级部门意识到社区在如此压力下仍有能力完成相应的目标任务时，监督考核社区完成本部门目标任务，便成了一种能够获得稳定收益的行为，并会在工作中不断强化这种事务下派的行为。

1.目标责任制下业务工作转为中心任务

一些职能部门和基层政府为了确保本部门、本科室的中心工作得到贯彻落实，在社区层面也建立起了目标管理责任制，使其分散于社区的各项事务之中。目标管理责任制权威形式区别于“命令—服从”模式，强调更多的分权，下级也担负更多责任。^[3]这种政策执行方式使得社区工作聚焦在了结果实现上。“每一项都很重要，每一个都是中心”成为社区工作的常态。对社区而言，文明城区创建、党建、维稳、扫黑除恶等都成了重点工作。那些本来是在实际承担行政任务的业务部门，转而成了督察检查部门。^[4]正如吕德文教授所总结的，“攻坚”成了当前基层治理的重要特征。基层治理不再依靠常规的力量来推动，而主要依赖于政治和行政力量，通过责任层层下压来推动。这种工作方法，虽然可以在短时间内聚集力量，有利于“攻坚”，却压缩和限制了基层的工作空间。根据相关规定，社区工作者按照工龄长短设置有年假。调研中，有社区工作人员反映，在重点工作、中心工作不断下放的情况下，有假不敢休是常态。再加上条线下沉后形成的专业化分工，每一位社区工作者都有自己对接的职能口下达的重点任务，每一位社区工作者都不敢轻易离开自己的工作岗位，一离开工作就“堆积如山”。目标责任管理制伴随着考核督察，如果某项重点任务未能按质按量完成，社区会受到不同程度的“问责”。

2.属地管理原则不当运用导致社区权小责大

权责失衡是社区在开展行动时面临的主要问题。基层政府和职能部门经常将原本该由自身承担的责任下推到社区。这种“责任甩锅”的情况之所以时常在各地上演，是由于在进行基层治理时大多遵循属地管理的原则。所谓属地管理就是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”。^[5]地方政府和基层组织对本地资源有着更有效的领导、动员能力，很多时候能够做到及时发现问题，第一时间回应问题。但随着考核问责的多样化，属地管理也产生了“异化”，时常被职能部门滥用。一些职能部门利用属地管理将责任和事务推给基层政府，自己保留监督考核的权力，基层政府又将责任和事务推给社区，社区最终成了被考核、被问责、被施压的对象。如此一来，社区居委会便从“协助主体”变成了“责任主体”，从“配角”变成“主角”。^[6]例如，在拆除违建、检查小区房屋建设年限、检查消防安全、查处教培机构违规培训时，都需要居委会随时到场。居委会不是执法主体，不具有执法权，工作开展起来困难重重。尽管如此，如果最后工作没做好，依然会影响年终考核。

（三）社区权能有限依赖政府供给治理资源

对社区而言，治理资源大致可以分为两个部分：一是社区本身因其先天优势所具有的治理资源，如社区辖区范围内成立的社会组织，业委会等社会力量；另一部分则是来自政府提供的行政资源，经费支持等。

社区承担着社会治理的重要任务，但在社区的实际工作中，社区自身所具备的资源有限，许多公共问题社区没有权力和资源解决。在实践中，许多社区层面急需解决的事项，例如小区改造、道路改造、控制噪声、固体垃圾分类、宠物管理、卫生服务、老年康养、锻炼空间管理等，都需要得到多个职能部门的审批和协同配合，才能有效办理落实。^[7]这些都需要社区干部耗费大量的精力和时间去协调，如果不能协调到位，将影响到社区治理的成效。对于社区居民而言，社区如果难以解决群众“急难愁盼”的现实问题，也会降低对社区的工作满意度。调研中发现，这些社区面临的困境症结原本来自上级，但在社区居民眼中，由于资源有限而造成的问题搁置，往往被认为是社区的执行力不够，或者是社区懒政、推诿的借口。

三、城市社区负担的治理策略

（一）创新机制确保行政事务有序下沉

社区普遍存在“人少事多”的情况，通常多个职能部门行政事务的集中下派就已使得社区捉襟见肘，而随着社会发展势必会催生更多的公共事务。因此，为社区减负，就要减少非必要行政事务对社区的不规范下沉，杜绝向社区摊派超出社区能力的行政事务。同时，积极推动政府部门间、条条与块块间的沟通与协作，以减少行政事务的重复下派和数据的重复报送。