全民健身公共服务合作生产的运行逻辑研究

一、问题提出与文献回顾

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中强调“加快体育强国建设，广泛开展全民健身活动”，全民健身公共服务是满足公众体育健身需求、提升人民体质和建设体育强国的重要内容，包括体育健身设施、健身技能指导、体育活动赛事和体育信息服务等。我国已基本形成覆盖城乡、比较健全的全民健身公共服务体系，但仍然存在供需不匹配、发展不充分和服务质量不高等问题，比如各地政府部门通常采取标准化模式配置公共体育资源，导致公共体育服务内容“大一统”，未能根据不同群体差异需求提供服务^[1]，尤其是公共体育服务需求表达渠道不畅，“利益表达”的局限显而易见^[2]，这些问题导致我国公共体育服务供需矛盾一直未能得到有效解决。习近平总书记强调“要紧紧围绕满足人民群众需求，构建更高水平的全民健身公共服务体系”，有效提升全民健身公共服务供给水平以弥合公众需求，对于推进我国全民健身、建设体育强国具有重要意义。

现有全民健身公共服务供给研究主要围绕政府、市场和社会关系展开探讨，强调政府在全民健身公共服务供给中应居主导地位才能捍卫公共利益^[3]，同时意识到政府垄断生产容易导致供给低效，进而主张通过政府购买、合同外包等市场化模式提升供给效率^[4]，或是吸纳体育社会组织参与全民健身公共服务供给以弥补政府投入不足^[5]。“政府—市场—社会”的多元主体供给一定程度上促进了全民健身公共服务供给的高效率和多样化，但由于市场主体具有较强的机会主义行为动机^[6]，体育社会组织主体附庸化、发展异化较为突出^[7]，全民健身公共服务供给仍然存在政府路径依赖以及需求信息获取虚假及轻怠^[8]等导致的供需结构错位问题。

合作生产作为一种有潜力“面向公众提供针对性更强、更有回应性公共服务”^[9]的创新模式，对提升公共服务供需匹配度具有解题之义，它重新审视公众价值，公众由“简单的服务需求表达者和服务消费及评价者转变为服务的创造者”^[10]，“政府和公众为提升公共服务提供数量或质量所作的共同资源贡献”^[11]，不仅能够实现“改善公共服务效率效益的工具目标”^[12]，而且“政府和公众通过对话、协商和交流能够促进和共创公共价值”^[13]。

虽然合作生产模式在节约财政支出、提升公共服务质量和回应性上占据优势，但我国全民健身公共服务领域的共同生产探索较为有限，即使倡导要在服务决策和评价环节中注重公众参与，也只是将公众视为服务对象，强调民主参与价值。事实上，全民健身公共服务以支持公众开展各种体育健身活动为服务内容，公众不仅是消费者，更是不可缺少的合作生产者，既往研究鲜有将公众视为全民健身公共服务生产链的合作伙伴展开探讨。那么，我国全民健身公共服务是否适用合作生产模式？如何通过合作生产模式提升全民健身公共服务供需匹配度？本文试图建构一个系统性运行逻辑体系展现全民健身公共服务合作生产图景。

二、全民健身公共服务合作生产的现实基础

所谓合作生产，是指“公共服务用户在服务设计、管理、提供和评价中志愿性或非志愿性地参与”^[14]，试图建构一种作为公共服务专业生产者的政府部门或其他类型专业机构和作为用户的消费生产者之间的协作生产形态，双方都投入特定量的资源、时间、劳动或者技能等，从而促进公共服务回应性有效提升。然而，并非所有公共服务都适合合作生产，只有那些产出效果同时受到生产者和消费者投入的资源、时间、劳动或者技能影响的公共服务才适合合作生产，本文认为我国全民健身公共服务具有合作生产的现实基础。

（一）公共体育服务生产和消费的同一性

全民健身公共服务以支持公众开展各种体育健身活动为服务内容，体育健身体现为健身者的自我身体训练以及健身者之间的竞技表演活动，全民健身公共服务的生产和消费在时间和空间上往往具有同一性，生产者对全民健身公共服务的生产和消费者对全民健身公共服务的消费是同时进行的，只有当公众开始消费，全民健身公共服务才得以形成，作为消费者的公众在消费的同时必然参与了生产过程。消费者的在场是全民健身公共服务生产过程的必要条件，这意味着全民健身公共服务生产对生产者和消费者都有着高度的依赖关系，全民健身公共服务的生产数量和质量不仅受到生产者所投入的资源、时间、劳动或者技能的影响，同时也必然受到消费者所投入的资源、时间、劳动或者技能的影响，因而只有通过消费者合作生产才能真正促成全民健身公共服务的有效供给。比如，体育健身指导、群众体育赛事、国民体质测试、体育信息服务等都具有这样的特性，公众不仅仅是服务消费者，而是需要公众投入相应的时间、知识、技能、行动或者遵从才能真正完成服务生产，即使公共体育场地设施等硬件服务也需要使用者的自觉维护和密切参与才能发挥使用价值。

（二） 以人民为中心的全民健身公共服务生产

习近平总书记强调：“加快建设体育强国，就要坚持以人民为中心的思想，把人民作为发展体育事业的主体，把满足人民健身需求、促进人的全面发展作为体育工作的出发点和落脚点”。我国全民健身公共服务必然贯彻“以人民为中心”的理念。首先，全民健身公共服务生产是为了满足人民健身需求，公众参与合作生产能够精准汲取和有效回应公众多层次、多样化偏好，公众不只是通过听证会、恳谈会、需求调查等形式表达需求，而是将自身需求输入到生产系统中，通过提供资源和采取行动，直接参与全民健身公共服务的设计、生产和递送过程，形成定制化的全民健身公共服务。其次，全民健身公共服务生产必须坚持人民主体地位，合作生产赋予公众全新的角色设定，由全民健身公共服务的被动消费者转为主动的价值创造者，公众不仅要进行需求表达和服务评价，而且通过投入一定的资源、时间、劳动或者技能，真正参与到全民健身公共服务实质生产过程中来完成价值创造。最后，全民健身公共服务生产要求实现人人平等享有服务，合作生产将生产网络中的政府、市场、社会和公民用户连接起来，共同投入智力、物力和财力，进行有形和无形体育资源的整合和分配，能够最大程度提升全民健身公共服务的亲民性、平等性和普及性。

（三）开放性制度环境的有力支撑

自党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之后，政府主导、社会协同、公众参与的全民健身公共服务发展格局即成为我国体育治理体系和治理能力现代化的核心要义，党和政府作出了一系列用以促进社会力量和公众参与全民健身公共服务发展的制度性安排，构建了支持全民健身公共服务合作生产的制度环境。党的十八大报告提出“广泛开展全民健身运动，促进群众体育和竞技体育全面发展”，就体现了党中央对群众体育的高度重视，并始终贯彻“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线工作方法，力争将党的主张变为群众的自觉行动。为了提升全民健身公共服务能力，国务院办公厅相继下发的《体育强国建设纲要》《全民健身条例》《全民健身计划》《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》等政策文件都指出要充分调动社会力量、鼓励社会组织及个人投入和支持全民健身工作，不断提高适应公众需求、丰富全民健身公共服务的能力，形成全社会共同参与的有效格局。

三、全民健身公共服务合作生产的运行逻辑

合作生产是一个系统过程，有学者认为它是由前提条件的设置、公众参与合作生产的动机、生产成本与收益计算、合作生产的行为以及合作生产的结果及对过程结果的评估等环节构成^[15]。全民健身公共服务合作生产意味着在特定全民健身公共服务情境下，公民个体或团体出于经济、心理等动机，与政府等专业生产者共同参与服务设计、生产、递送和评价，从而最大程度地实现全民健身公共服务价值创造。本文按照“动因—结构—行为—结果”的完整逻辑链，建构全民健身公共服务合作生产的运行框架，关键要素包括驱动因素、主体结构、行为过程和价值结果（图1）。

（一） 驱动因素

全民健身公共服务合作生产需要公众作为“主动的价值创造者”积极参与到服务生产过程中，公众的合作生产意愿及行为受到多重因素的驱动，包括经济因素、心理因素、社会因素及政府因素等。经济因素指公众参与全民健身公共服务合作生产是出于自身需求和利益的满足，包括物质利益、精神利益、社交需求和道德感召等，如公众希望通过参与合作生产获取金钱回报、荣誉奖励，增进社会交往，或是收获道德认同感。心理因素是公众对于全民健身公共服务合作生产的心理感知，主要包括内部效能感和外部效能感。内部效能感指公众对于自身胜任全民健身公共服务合作生产能力的感知：外部效能感指公众对于自身合作生产行为切实改善全民健身公共服务质量和满足自身需求的感知。公众内部和外部效能感越强，参与合作生产的积极性就越高。社会因素指专业地位及社会归属感等对公众参与全民健身公共服务合作生产产生影响，掌握的体育知识技能更丰富、社会归属感更强的人可能更乐于参与合作生产。政府因素指政府的权力共享程度和政府助推工具等，合作生产是政府和公众的协作形态。如果政府部门积极建构开放性的组织结构和参与路径，制定相应的沟通机制和激励制度，提供资金、信息等资源支持，能够有效助推公众参与合作生产的积极性和可行性。

（二）主体结构

全民健身公共服务合作生产的主体结构突破“生产者-消费者”的传统设定，形成专业生产者和消费生产者的合作生产网络，专业生产者一般涉及政府职能部门、体育企业和体育社会组织等，消费生产者指全民健身公共服务的用户，主要包括作为健身者的公民个体用户以及团体用户（群众性健身团体、居民体育自治组织等）。全民健身公共服务合作生产主体结构不同于官僚制的科层结构和市场化的契约结构，而是一种以公民用户为核心节点连接起多个专业生产者的网络结构。公民用户是合作生产网络结构中的中心节点，占据连接体育服务需求与服务生产的枢纽位置，全民健身公共服务并不必然需要政府来安排生产和提供，公众可以自行对接相关政府职能部门、体育企业或体育社会组织等专业生产者来满足自身体育需求，甚至当自身拥有充足的物质、技能、信息等体育资源时，可以自己生产和提供全民健身公共服务。当然，全民健身公共服务合作生产并非否定专业生产者的职责功能，而是需要专业生产者承担起全民健身公共服务合作生产的制度安排、资源投入和引导协调功能，为消费生产者参与合作生产提供必要的物质、资金、知识、技能支持以及制度保障，并通过管理协调活动，促进消费生产者参与共同生产的积极意愿和主动行为。

（三）行为过程

公众参与全民健身公共服务合作生产的行为覆盖全周期生产链，包括共同设计、共同生产、共同递送和共同评估。共同设计是消费生产者和专业生产者共同确定全民健身公共服务数量、内容及形式的行为，作为用户的健身者积极回应专业生产者的需求调研，甚至通过媒介平台主动表达全民健身公共服务偏好，比如意向的体育场地设施空间布局，群众体育赛事或体育技能培训的项目类型等，持续地与专业生产者进行对话沟通并达成共识。共同生产是消费生产者为公共体育产品制造或服务性行为提供必要的资源、时间、劳动及技能支持，或者调整自己的行为模式协同专业生产者完成全民健身公共服务生产的行为，如健身者配合专业生产者积极开展体育锻炼、维护体育设施，投入一定的时间、知识、技能组织体育活动、宣传科学健身知识、传授体育技能等。共同递送指专业生产者联合消费生产者采取特定方式将全民健身公共服务传递到终端用户手中，促进全体公众对服务的平等享有并增加服务获取的便利程度，如健身群众之间可通过自助、互助的方式主动维护健身器材设施、分享体育健身心得、经常性开展体育健身活动，社区站点或健身团体定期组织群众中的社会体育指导员、体育运动员、体育教师等专业人士通过举办讲座、示范表演的志愿服务形式提供健身技能指导、健身知识普及等专业类服务。共同评估指消费生产者与政府部门、专业评估机构一起对全民健身公共服务质量和结果进行测评，公民用户作为重要的评估主体积极参与制定评估计划、收集评估信息和开展绩效评估，准确衡量全民健身公共服务的效率、可及性、回应性和满意度等，及时发现问题并持续改进。