新型举国体制：中国政治领导层力图完成重大变革的任务体制

摘要：新型举国体制是近年来出现的一个重要新概念，代表了中国政治领导层对于实现某种目标和改革施政方式的决心，因而具有高度的政治性和实践性。但是，实施新型举国体制的具体形态仍然处于动态的变化之中。鉴于这个概念具有可能超出人们目前想象的重大意义，学术界有必要超越政策解读阶段，把相关的讨论推进到理论阶段。为此，文章从历史经验概括出“举国体制”必备的核心特征，从中国当前遇到的重大挑战和新的制度安排演进的边界条件等方面证明，新型举国体制是在国家发展的关键阶段中国政治领导层力图完成重大变革的任务体制。

关键词：新型举国体制；任务体制；特殊执行机制；自主知识体系

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0004-011

一、“新型举国体制”概念的提出和演进

对于新型举国体制概念的最早提出，现有文献一般都追溯到科技部于2011年7月发布的“十二五”科学和技术发展规划，其中提出“将实施国家科技重大专项作为深化体制改革、促进科技与经济紧密结合的重要载体，加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。①显然，这个规划提出的“新型举国体制”指的是以科技重大专项为载体、以政产学研用相结合为核心内容的一种新的科技体制。

当这个概念被中共中央领导人采纳后，它的层次就理所当然地发生了变化。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会上所作的《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中提出：“发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。”在这样的表述中，尽管新型举国体制仍然主要是从科技攻关的角度提出的，但它已经成为一个政治概念，表达出从国家层次领导科技工作的新思路。在随后的几年中，在领导人讲话和国家文件中提及新型举国体制时，通常使用诸如“探索”或“探索建立”这样的动词。

在美国对中国发动贸易战和科技战之后，新型举国体制概念被使用的强度和频率明显提高。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《关于“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑……制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。在这样的表述中，以新型举国体制解决问题的范围明显扩大，其紧迫性也明显提高。值得指出的是，这个概念涵义不再限于领导科技攻关的方式，而是与“科技自立自强”这个更具有大政方针涵义的概念挂钩。

党的二十大提出党的中心任务（详见第三节）前后，国家出现按照新型举国体制的设想改革机构的动向。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》。习近平总书记在主持会议时强调：“要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动。”会议指出：“健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关……要加强党中央集中统一领导，建立权威的决策指挥体系。要构建协同攻关的组织运行机制，高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力。”

这些新的表述表明，新型举国体制在党的二十大后已经不仅仅是一种设想或号召，而是直指体制改革。2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，决定组建作为党中央的决策议事协调机构的中央金融委员会和中央科技委员会。很显然，这些机构改革是在新型举国体制的构想之下实施的。虽然只是最初的步骤，但也预示着未来更多的机构改革。

二、澄清“举国体制”的歧义

在政治领导层表达关于新型举国体制设想的过程中，媒体和学术期刊先后讨论了这个概念。但是，这些讨论显然赶不上政治领导层使用这个概念的动态过程，说明学术界的讨论必须从政策解读转向理论分析。

为迈出理论化的第一步，我们从一个有关概念界定的基本问题切入讨论：举国体制是实行某种特定社会制度的国家所特有的，还是可以被实行不同社会制度的国家所采纳的？在近年来的讨论中，有些学者认为举国体制是新中国成立以来中国共产党借鉴革命战争年代的政治动员和战时体制运行的实践经验，逐步探索形成的一种特殊的国家治理机制；或者认为新型举国体制是中国特色社会主义市场经济下资源配置的创新形式。为了方便，我们姑且将这种立场称为“独特论”，因为如果把举国体制看成是由中国特定的社会基本制度结构所决定的，那么它就应该为中国所独有。但是，更多的学者认为举国体制是可以被不同制度的国家所采用的组织方式或协调机制，并非中国所独有。例如，许多文献以主要发达国家曾经实施过的由政府组织的大型科研项目来判定举国体制的存在。因此，举国体制可以被定义为主要大国“在特定领域运用国家力量实现国家意志的一种特殊制度安排”，从而扩大了这个概念可以应用的范围。我们将这种立场称为“普遍论”。

但是，无论是“独特论”或是“普遍论”都无法避免把举国体制“泛化”的倾向。从“独特论”的立场出发，经常出现的一个情况是把“传统”举国体制等同于计划体制。如果这个关系成立，那么举国体制不仅存在于中国发展的各个阶段，而且也存在于前苏联。但是，我们有足够的证据证明计划体制不是举国体制。这里不可能详细论证，但我们可以指出一个事实，计划体制的缺陷之一曾经长期被公认为“条块分割”，而存在这个缺陷的体制不可能是举国体制。此外，中国领导人的讲话和政府文件反复表达的都是“（社会主义）市场经济条件下的新型举国体制”，证明领导层对于时代特点是非常清醒的。这同时说明，条件就是条件，不是因果变量，即市场经济条件也并不决定是否采取举国体制。

从“普遍论”的立场出发，经常出现的情况是从一个国家是否实施过由政府组织或协调的大型科技-工业项目来推断举国体制的存在，被列举的例子不加区别地包括美国曼哈顿计划、阿波罗计划、欧洲尤里卡计划、日本超大规模集成电路项目和韩国集成电路技术共同开发计划，等等。按照同样的逻辑，中国的载人航天工程、数字工程等也被与举国体制联系起来。但是，举国体制是政治层次或国家层次的概念，其涵义应该从它发挥的国家职能方面去理解；如果将其从科技-工业研发项目的组织特征或协调特点方面去理解，我们就很难确定举国体制所具有的独特作用。由于“普遍论”很容易使讨论的注意力从举国体制转移到大型科技项目的特征上，所以它同样产生出把举国体制“泛化”的倾向。

举国体制被“泛化”的倾向阻碍了对新型举国体制的本质特征的理解。因此，沿着理论化方向讨论新型举国体制的基础，是通过历史经验来概括出举国体制的实质性特征，然后再根据这些特征和新的时代条件和问题来分析“新型举国体制”的形态及其应该起到的作用。例如，“举国体制”含有很强的动员含义，其作用也可以被通俗地理解为“集中力量办大事”。但是，政策解读式的讨论并不能解释为什么或在什么时候需要举国动员，以及怎样做才能集中力量办大事。因此，如果我们能够从理论上去讨论新型举国体制，那么就需要首先以历史经验所提供的证据去识别曾经实施过的举国体制的实质性特征。本文基于一项历史性的比较研究（以下不另外说明来源的数据均见此文），提出举国体制所必备的三个核心特征。

举国体制是一种任务体制，它的实施尽管会做出一些新的制度安排，但不会改变已有的社会基本制度和基本运行体制，而是在其基础上或框架内运行。任务体制的性质凸显了政治领导力的作用：当遇到关系国家安全的重大危机或挑战时，如果国家政治领导层在所有可能的选项中，决定以发展自己的能力去克服危机和挑战，就会确定需要完成的重大任务；重大任务的内容可以是科技的、经济的和社会的（往往采取项目或计划的形式），但其根本特征是必须在政治层次上予以定义；当完成重大任务的需要超出了现行运行体制的能力范围时，政治领导层就可能采取具有“举国”性质的运行方式和执行机制，以便能够在全国范围内动员、利用和协调各种资源和能力。

举国体制必须采取不同于现行运行体制的执行机制，其根本特征是把最高的政治决策和意志与完成重大任务的执行过程直接联系起来。在历史上，实现这个机制的一般方式是国家设立特殊机构，它们由政治领导层直接领导，同时直接组织重大任务的执行并为其成败向政治领导层负责。因此，设立对结果直接负责的特殊机构，恰恰说明采取举国体制的必要性是超越现有运行体制的局限性。

采取举国体制的合理性是获得重大突破和重大发展。计划体制或市场体制作为配置资源的常规机制都存在一个共同的局限：只能配置已有或已知的资源，而把创新留给分散活动的主体（企业、科研机构、大学等）。但是，在国家遇到重大危机或挑战时，由政治领导层定义的重大任务恰恰不可能通过配置已有资源来实现，否则提出这种任务就没有意义。因此，重大任务的目的必然是从现有的资源条件出发，创造出原来不存在的资源和能力。因此，举国体制是以更高抱负和更高目标来动员现有资源/能力的方式，从而实现不这样做就不会实现的重大突破——“集中力量办大事”的实质恰在于此。

上述三个核心特征使我们很快可以排除掉那些不属于“举国体制”的例子，包括日本通产省实施的超大规模集成电路研发计划，韩国的集成电路技术共同开发计划，甚至美国实施的一些大型联合研发计划。事实上，无论在计划体制还是市场体制下，由政府组织或资助大型科技-工业项目的联合研发是一种常见的做法。但是，只要这些计划或项目的成败取决于企业的竞争力或其他参与方的成功，而不是取决于国家特殊目标的成功；只要它们的实施可以依靠现行体制，而不是必须依靠国家政治领导层采取打破常规的方式，它们就不属于举国体制的范畴。

那么，什么是举国体制的例子？中国突破“两弹一艇一星”的过程就是实施举国体制的一个历史经验。中国开发“两弹一艇”（原子弹、导弹和核潜艇）的工程是从1956-1958年相继开始的。1960年，苏联撤销了对中国的一切援助，同时国民经济进入最困难的阶段，因而在政府内部产生了是否继续执行这些项目开发计划的争论。面对各种困难，下定决心开发核武器的政治领导层于1962年成立由中共中央直接领导的中央专门委员会（简称中央专委）。在此之前，核武器的开发是在计划体制下进行的，而中央专委的成立恰恰是为了克服计划体制的缺陷，成为由党中央直接指挥、在全国范围统筹协调、以完成重大任务为目标的权力机构——这是判定中国采取举国体制的标志性事件。在中国成功试爆原子弹之后，中央专委重启核潜艇工程并纳入导弹、卫星等工程。虽然突破“两弹一艇一星”的全部过程都是高度保密的，但这个过程在事实上就是中国曾经唯一实施过的举国体制。中央专委随着担任主任的周恩来总理去世（1976年）而逐渐停止活动。在那之后直到今天，中国继续着核武器和航天技术的开发，但这些开发活动已经从举国体制转移到现行运行体制。

美国也有实施过举国体制的经验（虽然英语中没有这个词）。加入第二次世界大战之后，美国通过紧急立法设立了一个“史无前例”的经济动员机构——战时生产局（War Production Board），由它全权负责协调全国的经济生产活动，包括制定全国的工业生产计划、调配战略物资和协调大型私营企业的生产活动。美国还成立了一个直接向总统报告的科学研究局（OSRD），以动员美国科学界参与支持战争的科技研发，其成果包括从开发雷达到大规模生产青霉素的众多领域。当它领导完成了世界首次核裂变实验后，美国又专门实施了曼哈顿计划——把原子弹制造出来的工程计划。美国战后采取了分散管理和重点资助基础研究的体制，但1957年苏联发射第一颗人造地球卫星的成功对美国社会产生巨大冲击。在落后于冷战对手的“危机”下，美国总统发起成立先进研究计划署（即DARPA），随后又成立了专门负责太空任务的国家航空航天局（NASA），并通过“例外拨款”的方式使它们的活动和预算不需要依法对外公开。这两个机构领导的技术开发历史已广为人知（如阿波罗登月计划、互联网、隐形飞机等），这里不再赘述。但必须指出的是，设立对政治领导层直接负责并领导项目执行的国家特殊机构，仍然是我们判定美国采取过举国体制的唯一标志。