平台经济监管绩效的影响因素与提升进路

摘要：平台经济常态化监管对促进平台经济规范健康持续发展具有重要意义，如何在常态化监管背景下识别平台经济监管绩效的影响因素并进行路径优化，成为学界和业界共同关注的热点问题。本文基于社会技术系统理论，构建主体-结构-任务-技术四维分析框架，通过对17个平台的监管路径案例进行组态分析，发现多元参与、机构设立和规则建设、交易开放、数字转移作为前因条件无法单独影响平台经济的监管绩效水平；“制度主导”路径、“主体-技术”路径和“社会-技术”互动路径是影响平台经济监管效果的三条主要组态路径；通过开展价值共创下人机协同的全景式监管和敏捷治理视域下的动态适应性监管，可有效提升平台经济监管效能。

关键词：平台经济；常态化监管；社会技术系统；监管路径；组态分析

中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）04-0125-019

一、问题的提出

平台经济是一个平台支撑、数据赋能、网络协同的复杂经济系统，是数字经济发展的重要组成部分，可有效助推经济增长。《2021年中国数字经济发展研究报告》显示我国数字经济增加值规模由2005年的2.6万亿元扩张到2019年的35.8万亿元，数字经济占GDP的比重逐年上升。平台经济虽能助推组织、技术、制度等创新活动，但数据杀熟、隐私泄露、偷税漏税、知识产权等问题频发，对传统监管带来较大的冲击和挑战，传统的监管方式和单一的监管手段难以应对主体间利益博弈、监管执法滞后、数据信息垄断等复杂性问题。

近年来，平台经济的规范政策逐步出台，国家和地方政府对平台经济监管方向、主体责任、监管重点给出指引。2019年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出创新监管理念和方式、优化平台经济发展环境、切实保护平台经济参与者的合法权益。2021年2月出台的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》把平台“二选一”、大数据杀熟、低价倾销列为重点监管领域。2021年6月，《中华人民共和国数据安全法》从数据安全与发展、数据安全制度、数据安全保护义务、政务数据安全与开放的角度对数据安全保护的义务和相应法律责任作出规定。同年12月，《国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》中指出立足新发展理论，坚持发展和规范并重，提升监管能力，推动平台经济高质量发展。2023年《政府工作报告》提出要“大力发展数字经济，提升常态化监管水平，推动平台企业健康规范发展”。尽管政府对平台经济发展的政策思维从强制性手段监管发展到重视发展规范，但政府主导的平台监管依然面临着一定的困境，如监管边界、监管技术支持、监管对象识别等问题。

学界关于平台经济监管的研究大多强调主体监管作用的发挥，以私人监管和公共监管两种监管模式作为切口，并提出两者的双重协同监管思路。在此基础上，有学者强调平台自身的监管作用，重视平台所拥有的私人规制权，促进政府和平台的公私合力监管能够有效应对平台的规模性体量所带来的公共监管局限。一些学者围绕数据要素提出了新的监管思路，包括技术赋能、数据开放、三方监管等。也有研究从技术路径、制度路径两个方向对平台经济的监管策略进行分析。综合来看，当前存在的平台监管方式往往是单一的路径思路，从主体路径、技术路径、制度路径三个方面单线性开展，以政府监管、平台自治和社会监督三种为主要监管模式。也有学者从复杂适应系统的视角强调平台不同生态位在秩序规范上的互动发展，对平台经济治理的主体、客体、要素和规范展开讨论，数字平台作为一个复杂适应系统，不同主体在价值互动中能够进行灵活调适以涌现规范性。基于平台的内部生态复杂性，需要从多位多元对其开展监管，政府监管更偏重制度约束，平台自治在组织制度基础上更强调技术的合规性，但较少学者关注到技术系统和制度系统的连结互动对平台经济监管的有效性，生态位互动匹配形成的多元监管路径有待进一步探索。与此同时，虽有部分学者提出了针对平台的协同监管、双重监管构想，但多从案例、文本分析等定性方法提出理论建构，较少采用定量的方式去探索平台多元监管的实现路径。为此，本文以多个互联网平台为对象，从社会技术系统理论视角切入，采用定性与定量相结合的方式，探讨影响平台经济监管效果差异的关键要素，拟解决以下三个问题：（1）平台经济监管过程中的关键要素有哪些？（2）要素所构成的多元化监管组态有哪些？（3）社会要素和技术要素如何互动才可实现最优监管效果？

二、文献综述与分析框架

（一）平台经济的监管

通常认为，监管是指政府行政组织或第三方组织在现有法律制度基础上，针对目标主体可能出现的风险或负外部性开展的直接或间接干预行为。广义的平台经济监管常常会和平台经济治理相联系，平台治理是包括政府、非政府组织、私人机构以及公民个体等多主体对目标体所开展的多形式主体权利的总和。而平台监管是平台治理中的一部分，强调多主体对平台企业开展的约束性和规范性行为。平台监管和平台治理的主要分歧点在于是否将企业纳入权力行使主体，有学者在讨论平台监管时认为平台企业也具备监管主体的部分属性，即互联网平台也能够通过规则制定与执行来引导、规范内部市场主体的行为。狭义上的平台监管可以从学者提出的“平台监管”模式上进行理解，即平台监管是以平台企业为监管主体对参与平台价值创造的各类利益相关方予以监管。平台由于其双边市场属性，不同于传统的企业，平台的角色既是狭义上的独立市场主体（对自己负责，被监管），也具备“类政府”的角色（监管平台内的商家）。在既有研究基础上，本文所提监管主体既包括政府及第三方主体，也包括平台企业本身，将其纳入一个平台生态系统之中。

国内外学者集中在平台监管模式、平台监管领域、平台监管实现手段三个方面展开讨论。在平台监管模式上，现有研究大多将监管主体的责任和监管场景作为切入点，包括平台自我监管、公共监管、第三方监管和合作监管。目前，学者对平台私人监管和公共监管作了比较，更多倾向于主体间的合作性监管，通过激励相容的规则调动多元主体参与治理的积极性，其中政府扮演元监管角色，平台注重生态和数据监管，商家和消费者参与到市场动态监管中。在平台监管细分领域上，平台的多元化决定了其监管重点的差异化，头部平台强调反垄断监管，社交平台强调数据安全和用户权益保障，金融平台强调税收交易和金融风险监管。在监管实现手段上，较多学者是从技术视角和制度视角出发进行研究。有学者提出赋予平台更大的技术责任，利用数字技术降低负面社会影响，也可促进信息共享以实现动态监管。技术兼容、技术秩序也被纳入讨论视角，张凌寒提出技术本质的穿透式监管，要求平台提供政府决策所需信息以改变监管部门的信息弱势地位。与此同时，由注重效率向注重公平的监管思维转变也引发学者由技术中立向技术向善的思考。制度作为核心监管手段，更多集中在制度供给的讨论之中，包括立法干预、监管政策、政府权责清单制度等。但也有学者指出制度空隙问题，即平台经济在追逐利益过程中和政府的角色冲突导致的平台生态内外规制不足和规制过度并存的现象。

当前对平台的监管更注重借力打力，平台监管由单一服务型平台向去中心化平台转变，强调借助技术手段及数据要素创新监管，并逐步向合作性、回应性、敏捷性监管方式转变。平台往往收集海量数据并计算，应用于用户端的信誉评级以及商家端的协议监管，但算法黑箱的存在不可避免地剥夺了平台用户端和商家端的知情权，因此，由于平台经济的主体多元性、环境动态性和系统复杂性，更应进一步思考在保证主体权利和监管制度规范下的技术监管有效性问题。郑磊的研究成果表明，算法和技术通过逻辑搜集数据汇总信息，信息量被压缩剖解为数据存储上的一个定点数字或标记，很难应对复杂的人类意识和社会环境，因此，在技术的理性效率提升的同时不能忽视主体作用、社会责任和规范的管理体系。

现有研究首先指出了平台监管的主要模式和现存的困境，强调双元监管思维的转换。其次，从监管内容的细分领域探讨了监管的多元化需求。最后，以技术和制度为主要逻辑的监管手段对平台监管效用进行讨论，为进一步发展提供了支持。现有研究都缺乏针对细化领域的监管场景-手段适配的充分说明，也没有技术-制度互动上的全景式构想呈现。因此，本文将技术和制度的兼顾作为理解平台生态系统监管路径的关键切口，以社会技术系统理论作为视角切入点，探索主体、制度结构与技术任务的互动路径，为优化平台经济发展环境以及政策创新提供借鉴。

（二）社会技术系统理论与平台监管

社会技术系统理论假设一个组织或系统是由两个独立又相互关联的子系统构成，即社会系统和技术系统，社会系统关注与人有关的属性、人际关系以及权力结构等，技术系统关注从输入到输出的过程、任务和技术。社会因素包括主体关系、组织环境等，技术因素包括组织运作流程、任务、方法技术等。该理论认为，社会系统和技术系统是相互依赖的，组织的有效变革取决于两个系统的相互作用和联合优化。

以社会技术系统理论为视角切入的研究领域聚焦于企业组织变革、风险分析、组织治理等领域。吴江等借助社会-技术系统四要素讨论了企业数字化转型的理论框架。唐方成讨论了企业新技术商业化过程中的社会系统风险、技术系统风险与管理风险要素，及其对企业新技术商业化项目绩效的影响。唐方成：《新技术商业化的风险要素及其作用机理：基于社会技术系统理论的实证研究》，《系统工程理论与实践》，2013年第3期。现有研究多涉及私人场域的组织变革管理和风险监管问题，较少涉及公共领域上的管理和监管问题。目前，已有不少学者将社会技术系统理论拓展至公共场域的技术应用及管理研究中，王谦等将数字政府的搭建看作一个完整的系统，从技术维度、组织维度、动态维度、知识管理维度、社会维度等方面构建了“数字政府”风险分析模型，讨论了“数字政府”风险治理的思路逻辑。也有学者运用社会技术系统理论来分析技术应用系统的动态变化及其要素构成和演化机制，如以城市大脑为例对智慧城市的变革演化进行分析。

数字平台本身也可以看作一个生态系统，含括了社会和技术两个子系统，存在各类要素的聚合。技术方面指与平台相关的技术功能性要素，如云计算、大数据、算法、智能商务等要素集合；社会方面指参与平台中的商户、普通用户、创作者相关的个人、社会关系等要素。此外，算法驱动是互联网平台的另一个重要特征，且当下平台的算法推荐和业务模式越来越具有复杂的社会技术特点。从技术的角度，各类平台的运行是指令的输入，再通过算法的匹配，将供需双方相连接；从社会的角度，用户向平台表达需求，既是技术的接受者也是技术生成的共创者，用户的表达会影响平台的最终推送结果和业务匹配效率。传统监管中使用的规范文件、制度往往针对清晰化的边界和明确的责任划分，而随着数字技术的迭代发展，罚款惩戒、警告、行政处罚等监管手段将难以发挥作用。因此，本文基于社会技术系统理论，围绕平台监管的影响机理形成路径，对平台经济的监管方式变革展开讨论，试图探索出多元化的监管路径以促进平台经济的规范健康发展。

（三）分析框架

Leavitt提出社会技术系统模型，将组织看作一个紧密联系的系统。该模型包含四个关键元素：（1）参与者，指对组织系统变革产生影响的所有利益相关者；（2）结构，指对组织系统变革造成影响的制度化安排，如制度机制、组织架构、权利关系等；（3）任务，强调组织系统的行动指导、核心价值目标；（4）技术，指辅助组织实现变革的工具、设备、技术平台等。本文认为平台在治理过程中的监管发展和组织变革的内在逻辑是一致的，平台监管系统被看作一个整体性组织，系统内各主体在不同的结构下运用各种技术以实现不同的任务目标，从而达到最终的监管目标。基于社会技术系统视角，本文结合我国平台经济的现实治理场景构建了分析框架（见图1）。

1.参与者

参与者是指在平台经济监管过程中的利益相关者，包括平台方、政府方、服务提供者、服务需求者以及第三方等。平台从运营管理者角度而言扮演着中介的角色，既是监管方也是被监管方；政府从顶层设计上通过政策、法规等对平台经济进行监管；服务需求者和服务提供者作为市场的供需侧两端会从维护自我利益的角度出发自下而上依靠市场机制对平台经济的发展形成监管；第三方的参与会增加平台监管的开放度。平台监管的有效性在一定程度上表现为平台内生态系统的良好运行，包括平台的合法合规、合乎买卖双方的利益诉求等，而平台内生态系统的良好运行与参与者的多元化、参与者的准入密切相关，通过利益网络主体的合作性监管能够从多角度影响监管的有效性。因此，本文选择平台多元参与作为参与者维度下的二级条件变量。

2.结构

平台本身所拥有的技术和数据要素能够优化互联网平台监管的效度，依托平台海量数据并运用算法对平台内部开展监管，能够弥补公共监管不精细、不精准的缺陷。当前大多研究者从技术层面探索组织监管的创新手段，包括算法治理、敏捷治理等技术应用。但在现实中，高强度的政策响应和规制性措施是最直接有效的监管手段，研究者从回应性治理理论提出可以通过外部监管机构的设立、明确的监管边界和规则制度来激励平台的自我监管。平台监管结构是指组织结构、机制设定等，平台以私人规制者的身份，通过进入资格审查、平台交易规则制定、声誉机制和信用机制设计、有效的争端解决机制等，构建信任、安全、共赢的平台交易环境。因此，本文设定平台自我监管的机构设立、规则建设作为结构维度下的二级条件变量。