“平战结合”模式下推进党群服务阵地体系功能建设研究

[摘  要]

党的二十大报告对健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制等提出了新要求。本文以上海市松江区的实践为例，研究“平战结合”模式下党群服务阵地体系在激活组织体系、优化“融合枢纽”、解决实际需求等方面的功能建设，并针对疫情暴发期间出现的问题，提出在加强政治引领、社会动员、平战转换、服务保障等方面的建议。

[关键词]党群服务阵地；社会治理；“平战结合”；功能建设

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）01-0082-05

一、研究背景及现实意义

《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出：“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”

2022年9月6日，时任上海市委书记李强在上海市深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设会议上指出：“要把平时强基固本与‘战时’高效动员结合起来，基层基础要夯实打牢，平战转换要快速有效。加快‘两旧一村’改造，深化物业治理，健全兜底保障机制。用好区域化党建平台，带动各类主体联动互动，共同深化街区治理。更好发挥志愿者作用，让他们成为基层治理的重要力量。构建平战转换机制，充分做好社会动员，推动资源力量有效下沉支援、工作对象迅速变为工作力量。理顺机制、完善预案，聚焦紧急情况下的紧迫事项，集中力量做好‘雪中送炭’‘ 雨中撑伞’的工作。”

从上海基层的实践来看，各区借助党群服务阵地逐渐形成以社区党组织为引领，动员社会多方资源，社区群众广泛参与的基层社会治理体系。比如，上海2022年上半年疫情暴发，各级党群服务阵地及其工作人员主动作为，在抗疫中转型成为防疫指挥部、核酸检测点、疫苗接种点、物资保障点等，哪里需要就到哪里，群众在哪里阵地就建到哪里。党群服务阵地在基层社会治理中正在发挥越来越大的作用。

党群服务阵地建设作为党建引领基层社会治理的生动实践，如何把党群服务阵地体系与社区服务综合设施体系、家门口服务体系紧密结合起来，加快推进党群服务阵地功能建设，放大载体和阵地的综合功能，把平时强基固本与“战时”高效动员有机结合，不断强化政治引领、服务党员群众、助力基层治理，更好地发挥基层治理平台的作用正是本文深入思考和研究的重点。

二、 上海市松江区的实践探索

松江区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实《上海市街道社区党群服务中心体系功能建设指导意见》精神，通过一系列工作进一步优化以党群服务中心为主体的城乡社区综合服务设施布局，加快推进全区党群服务阵地转型升级、融合赋能。

自2022年3月初上海本土疫情发生后，全区党群服务阵地立足自身优势，积极发挥联系服务群众、凝聚红色力量的作用，形成了许多优秀的经验成果，有助于推进“平战结合”模式下党群服务阵地体系功能建设研究。

（一）激活组织体系，阵地组织力拓展延伸。

建立第二书记工作机制。把第二书记选派到防控任务最繁重、班子存在战斗性减员的隔离区、封控区、居民区等“第一战场”中去，作为临时党组织书记或副书记，明确第二书记履责七件事（向居村党组织书记报到、建立报到党员微信群、梳理报到党员名单、明确党员任务分工、成立党员突击队、严格做好自我防护、带头遵守政治纪律）指引，重点做好上下联动、内外联系，组织协调好社区报到党员等支援力量。

发挥党员第二楼组长作用。在社区亮身份、践承诺，整合党小组组长、楼组长、党员第二楼组长等力量，划片包干、定岗定责，固化组长负责、楼栋包干、结对共建等制度，提供多样化服务，做到“楼组党建”全覆盖。

广泛发动社区党员力量。面对疫情防控压力巨大、居村委会人手紧张问题，着眼组建一支熟悉居村情况、快速处置应急工作的志愿队伍，通过“先锋上海”小程序线上报到和线下报到相结合，发动党员就地就近到社区报到。

明确“四包”工作机制。建立第二书记包小区、党员第二楼组长包楼栋、社区党员包邻里、各级党组织包方舱和隔离点等“四包”工作机制，明确平时和“战时”的作用发挥，推动下沉力量成为基层治理体系和治理能力现代化的重要补充。

（二）优化“融合枢纽”，阵地聚合力集中提升。

坚持功能身份转化在一线。各党群服务阵地成为疫情防控的前沿阵地，工作人员实现功能身份快速转化，在一线担任防疫专班工作人员、核酸采样志愿者、封控小区快递员、防疫宣传员等，形成抗疫强大战斗力。如九亭镇社区党群服务中心直接挂牌疫情防控指挥部。车墩镇社区党群服务中心协助医务组工作，负责接送医护上门采样和样本回收。

坚持资源整合调配在一线。全区党群服务阵地适时设置抗疫物资捐助点，协调、接收社会各界的捐赠，并与街镇防疫专班做好对接，建立物资动态调配机制。如全区党群服务阵地为捐赠物资提供安置、收发场所，区党建服务中心通过电信、移动公司等向一线抗疫工作者赠送防疫流量包。

坚持防疫培训前置到一线。全区各党群服务阵地梳理各类防疫知识，根据区域人群特点开设“防疫小课堂”，综合运用微信群、楼道小黑板、电子屏、告知书等形式，定期为党员群众推送防疫知识。如九里亭街道、新桥镇、车墩镇等社区党群服务中心在全面落实防控要求的基础上，对工作人员和志愿者开展小范围、多频次的岗前培训。

坚持宣传引导发声在一线。全区党群服务阵地带头宣传和点赞身边好人好事，营造众志成城、守望相助的良好氛围。如区党建服务中心在微信公众号开设“疫”线身影、战疫日记等专栏，及时宣传基层一线疫情防控工作好的做法、案例及感人事迹。

（三）解决实际需求，阵地服务力快速转换。

坚持服务转化紧跟形势。部分党群服务阵地根据需要在严格落实防疫措施前提下，迅速“变身”核酸采样点。如方松街道社区党群服务中心仅用一晚就完成了空间布局的改造，保障核酸检测任务。广富林街道、新桥镇、新浜镇、泖港镇等社区党群服务中心都陆续改造成为核酸采样点。

坚持服务内容紧贴需求。疫情管控以来，各级社区党群服务中心变身“物资补给中心”，党员志愿化身为物资分装员、打包员。同时，各居村党群服务站纷纷成立由志愿者组成的生活物资保障服务小分队，对接“大本营”补给配送和正规超市货源，提供物资的协助购买和配送服务。街镇社区党群服务中心通过群内接单或者群内接龙方式统计居民需求，由专人采购并派送。志愿者们还为老年群体提供线下上门服务，确保不漏一人。

坚持服务方式体现便捷。疫情期间，全区各党群服务阵地迅速转换为防疫服务中心，依托原有的便民服务设施开辟“战疫先锋加油站”。如九里亭街道、九亭镇党群服务中心作为医务人员和支援人员集结休整地，常态化配备消毒液、洗手液、测温仪、防护服、护目镜等防疫物资，以及食品、暖宝宝、充电器等生活物资。

坚持服务对象关注重点。疫情管控期间，全区各党群服务阵地开展“特殊关爱”行动，安排5700多名力量专人对接2.09万人特殊困难群体；开展“健康守护”行动，成立就医配药小队800余支，为7.7万余名居民代配药。在开展“三个专项行动”期间，涌现出了如“华屿小区志愿者主动进封控楼照顾87岁独居隔离老人14天”等许多感人事迹。

三、当前存在的问题

“平战结合”模式下党群服务阵地体系功能建设作为松江区深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重要载体，加强了党建引领与组织体系严密结合，把党的领导传导到基层治理的“神经末梢”，基本实现了服务网络覆盖、服务功能融合、服务能级提升，为进一步发挥党群服务阵地基层治理职能，常态化阶段应对突发公共事件准备和应急处置提供了服务与保障作用。但是通过问卷调查和访谈发现，党群服务阵地运行中还存在一些问题。

（一）党群阵地覆盖不够彻底。在疫情期间，党群服务阵地主要是发挥了为工作人员、志愿者提供物资保障、协调动员调配防疫一线工作力量、设立核酸检测点和疫苗接种点等作用，但在党群服务阵地覆盖方面，部分混合型居民区、商住两用社区、“二房东”园区、大居村大网格覆盖不彻底。另外围绕重点工作、重大项目、特殊人群等设立临时党群服务阵地建设上仍有空白地带。

（二）社会力量动员不够深入。在疫情期间，虽然已建立起“四包”工作机制，但绝大部分为机关体制内工作人员，体制外人员数量极少。恢复至常态化疫情防控后，绝大多数第二书记、第二楼组长因各种原因，只能“蜻蜓点水”式参与社区防疫，且无合适的社会力量进行补充，存在“报到不现身、现身不参与、参与不积极”等情况。

（三）应急处置机制不够灵活。虽然疫情发生已3年，但仍有部分党群服务阵地未针对疫情防控建立专门的应急工作机制与应急管理预案。在访谈和走访中，发现部分基层社区阵地应急管理预案缺乏结合本社区实际情况的细则，更新不够及时，缺乏灵活性。部分阵地相关应急管理动员和应急演练相对不足，面对疫情的快速变化，预案只能停留在纸上。

（四）公共服务功能不够完善。“一站式”党群服务中心数量偏少，15分钟生活圈没有完全形成。以疫情为例，党群服务阵地吃、穿、住等基本生活功能不健全，不能为工作人员、志愿者或者新业态、新就业群体从业人员等提供基本生活保障。党群服务阵地服务项目内容简单拼接、内容叠加，党建工作与区域资源融合度不够。

（五）群众参与度不够广泛。目前基层党群服务阵地宣传方式中，通过参加党群服务阵地活动来了解党群服务阵地的人数最多，其次为各级宣传媒体以及党员口口相传方式。宣传方式、宣传范围需要进一步扩大，未充分发挥线上平台和线下阵地的联合宣传效应。

四、对策建议

党的二十大报告指出：“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系。”本文围绕探索“平战转换”工作机制，对优化党群服务阵地体系功能建设，充实完善公共安全体系提出以下建议：

（一）加强软件硬件建设，充分发挥政治引领作用。政治引领功能是各级党群服务阵地的首要和核心功能。党群服务阵地作为基层党建、基层治理的支撑，是党联系服务群众的重要平台。

织密网络体系，构建“一门式”空间。在原有党群服务阵地体系功能建设覆盖的基础上，在混合型社区、大居村、“二房东”园区等阵地覆盖薄弱点，整合现有公共设施、服务空间、活动阵地、闲置物业等资源，推动党群服务阵地和各类社区综合服务阵地、公共服务活动阵地、企业服务阵地等的综合利用。结合15分钟社区生活圈建设，探索在新建小区、楼宇、园区等签订土地出让合同时，以公建配套等形式进行规划配置，确保必要的服务空间。着眼“一门式”综合服务，推动相同功能在同一空间统一实现、相近功能在复合型功能空间统筹实施，保持功能布局的灵活性。

强化阵地意识，增强政治引领氛围。党群阵地的政治引领氛围营造是提高基层党建工作质量，发挥党组织堡垒作用的必然要求。“平战结合”模式下合理用好阵地空间，不受空间、场地各种因素影响，为基层党组织开展党员学习教育、党员活动提供场地保障。全面实施亮牌预约，思政课到云端，深化“阵地点亮”等可视化、可及性工程建设，让政治引领触手可及、正能量扎根心间，引导广大党员关键时刻站得出来，使党群服务阵地成为坚定信仰、叩问初心的“圣地”。

选树优秀典型，注重榜样引领宣传。开设基层组织抗击急难险重最新信息的专题专栏，通过“智慧党建”动态推送功能，向党员、群众第一时间传达要求基层党组织和党员发挥作用的各类通知，以及激励关爱党员、群众的指导性文件，实时发布最新情况，转载权威渠道咨询。注重收集战斗一线中的党组织和党员先进典型，围绕党员突击队、优秀党员事迹等主题进行集中宣传报道，带头宣传和点赞身边好人好事，营造众志成城、守望相助的良好氛围。