党工委制：党委派出机关的历史演进、组织特性及其当代形态

[摘  要]通过选择最合适的组织形式来构建一套完备的组织体系和组织制度，是百年以来党的组织建设中的一项重要经验。派出机关是党的组织体系和国家治理体系中的一种重要组织形式，在党的组织体系中采用党工委的形式。党工委制是在长期革命斗争和政权建设的探索中逐渐形成的，在不同历史时期均发挥了重要作用。当前，党工委主要有四种形态，分别是机关工委、大口党委、地区性工委及功能区工委。党工委制在国家治理现代化的进程中具有三重契合性，即派出机关的组织特性契合了权力关系的待调适性、基层社会的非均衡性和改革探索的不确定性。

[关键词]党工委；派出机关；组织体系建设；国家治理现代化

[中图分类号]  D262    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）04-0080-08

党的组织体系建设是党的建设的重要内容，由各种类型的组织形式按照一定的层级结构和组织制度组合而成。对不同组织形式进行类型化，并形成各自相对固定的组织规范和运行机制，是组织体系走向成熟的重要标志。同时，组织体系的坚强有力和有效运行也要求在其中的每个部分都配备适当的组织形式，并因时因地调整其职能定位。因此，特定组织形式的形成与演变，既是考察百年以来党的建设的历史与经验的重要视角，也是考察中国特色社会主义制度和国家治理现代化发展进程的重要视角。

一、党的工作机关的一种重要组织形式

就组织性质而言，党工委是党委的派出机关，是党的工作机关中的一种重要的组织形式。《中国共产党工作机关条例（试行）》规定，党的工作机关主要包括办公机构、职能部门、办事机构和派出机关等4种类型，其中，派出机关是“党委为加强对特定领域、行业、系统领导而派出的工作机关，根据有关规定代表党委领导该领域、行业、系统的工作”。如今，党委派出机关采用工作委员会的形式，即党工委，它不仅广泛存在于党的组织体系中，而且也是一种独特的组织形式。

党工委作为一种组织形式的独特性主要表现在以下3个方面；第一，党工委是该领域的领导机构，代表党委直接领导本领域的具体工作，这就不同于其他只负责某一专项工作的工作机关。第二，党工委具有一套主要由专职成员构成的领导班子和一套相对完备的内设机构体系，这不同于主要成员为兼职、一般仅设有办事机构的议事协调机构。第三，党工委可以承接下级党组织的组织隶属关系，这既不同于其他类型的工作机关，也不同于单纯作为领导机构的党组。因此，党工委尽管在组织性质上属于党委工作机关，不同于由各级党委构成的党的主干组织，但在实际工作中，它类似于一级党的组织，起着“类党委”的功能。

不仅是在党的组织体系中，由于中国国家治理体系是以党的组织体系为中轴而建立和运转的，因而派出机关这一组织形式还伴随党的组织体系嵌入到国家治理体系中。特别是在国家政权体系中，同一层级的党组织和政权组织一般采用同样的组织形式并行设立。如今，派出机关广泛存在于党的组织体系和国家治理体系中，仅在党的组织体系中，派出机关主要包括机关工委、大口党委、地区性工委（包括地委、县区工委、街道党工委等）以及功能区（包括新区、园区、开发区等）工委这4种形态。事实上，在建党初期尤其是革命斗争中，派出机关最初只是一种临时性、过渡性组织设置，而如今，派出机关这一组织形式不仅保留下来，而且成为形式固定、运行规范的一种基础性组织形式，由此形成的党工委制也成为党的一种重要组织制度。那么，为什么在中国特色社会主义制度走向定型的今天，在党和国家组织体系中的特定部分仍然选用派出机关的组织形式？这成为本文关注的核心问题。

现有关于派出机关的研究，基本都是基于其具体类型的分类研究，由于不同分类的派出机关涉及不同的场景，分类研究更能深入地讨论各自场景下的具体问题。这些分类研究根据研究主题的不同，大致可以归纳为3类。一是关于机构改革和建制调整的研究。例如，徐勇专门讨论了农税改革和城镇化背景下乡和镇政权形式的差异性，主张镇保留一级政府并探索实行镇级自治，同时农业为主的乡则应改变为县级政府下派的乡公所。再比如，宋明爽等人对现有“镇改街道”研究进行了综述，提出要进一步推动“镇改街道”动力机制研究、绩效研究以及目标指向与实际效果的研究。二是党的建设研究，即针对不同形态的党工委讨论如何加强和创新相应领域党的建设，包括机关党建、园区党建、城市基层党建等。例如冯小敏对上海城市基层党建工作的各个发展阶段进行了回溯，其中就涉及街道党工委的发展演变及其在推进区域化党建、资源配置下沉、条块结合深度融合等方面的重要作用。三是相应领域的治理现代化研究，包括涉及派出机关的职能配置优化和工作机制创新等。例如，彭勃等人在对城市基层治理方式转变的研究中指出，随着街道逐渐取消招商引资职能，基层政府中的行政包干制逐渐演变为兜底治理。再比如，高恩新在对开发区社会治理的研究中指出，开发区与行政区管理体制的治权冲突成为影响开发区社会治理效能的主要因素，由此提出政府权力配置基层化、权责配置清单化、管理服务平台化的建议。

除了分类研究，也有一些研究直接以整体的派出机关（或派出机构）为研究对象。例如，谢海军的研究指出，派出机构糅合了科层制的规范性与委托代理的灵活性，呈现出一种混合型的组织形态，承担了中央的监督调控机制和地方的灵活管理机制。王建芹等人的研究讨论了派出机构的法律地位，指出派出机构在设置、职能、管理以及监督方面都存在不少问题，需要通过立法加强对其法律规制。无论是分类研究还是整体性研究，都从不同侧面关注到了派出机关的组织特性，但现有研究尚缺少对派出机关的形成、特点及其组织优势的系统性分析，缺少以党的组织建设史为基础，从派出机关的组织特性入手，探讨其在党的组织体系和国家治理体系中的内在契合性的研究。

因此，本文将首先梳理党的派出机关以及由此形成的党工委制的发展历史，从历史经验中归纳党工委制的组织特性和组织优势。同时，本文将通过当前党工委这一组织形式的4种具体形态，分析其在国家治理现代化进程中的契合性，以党工委制为切入点，对于深入理解党的组织建设的经验、中国特色社会主义制度优势以及国家治理现代化的发展逻辑，都具有重要意义。

二、党的派出机关的创设与

党工委制的形成

党工委制是在适应革命斗争和新政权建设的中心工作中创设和完善的。其间，艰苦的革命斗争、不断变化的革命形势、相对薄弱的革命力量以及对政权建设经验的探索等都成为派出机关创设的历史背景，并在党工委制的形成过程中留下了深深印记。

建党之初，由于各地党组织较为分散，当时中央局（中央执委会）同志也分驻各地领导当地工作。在此基础上，党开始探索建立常设性的组织来领导各地工作。1924年12月，中央设立“享有全权”的中共中央委员会北方局（简称北方局）。北方局可以“根据中央的指示，在北方采取种种组织和宣传方面的步骤”，“可以决定一切较小的、不太重要的、无须等待中央同意的问题，并对之负责”。中央派出机关的设立通过组织化的方式将分驻各地的领导同志与当地相对分散的党组织结合起来，能够有效加强中央对各地党组织和革命工作的领导，中央设立派出机关统一领导某一地区工作的做法此后得以延续。

大革命失败后，党在各地的组织遭到严重破坏。为了适应白色恐怖下的斗争形势，八七会议后，中央派出许多干部到各地指导工作，恢复、重建和整顿党的各级组织。这一时期的派出机关主要有两种形式。一是中央派出的地方局。党在1928年和1930年两次设立北方局、长江局和南方局，分别领导北方、长江沿岸和南方的革命斗争和党的组织。二是暂代各级地方党组织的工委。这一时期，由于党的地方各级组织一再遭到破坏，当正式组织无法组建时，党通过设立工委，使得派往当地的干部仍然能以组织化的方式领导当地工作。地方工委的设立，一方面架起了“个人—工委—正式组织”的组织建设路径，既能使新组织得以有序创建，也使被破坏的组织能够坚持斗争并尽快恢复，党工委制对于组织建设的重要意义是在这一时期严酷的革命斗争中体现出来的；另一方面，工委的设立能在保留层级结构的同时灵活应对随时变化的革命形势，这一组织优势也逐渐凸显，使派出机关开始成为应对复杂形势时一种可选的组织形式。

抗日战争和解放战争时期，针对党的地方组织分布在边区、敌后根据地、国统区和沦陷区的不同特点，党的组织建设逐渐形成了在边区和有条件的敌后根据地建立正式组织、通过派出机关统一领导国统区和沦陷区党组织的模式。例如，党在国统区和沦陷区的派出机关设置随着战争和解放区形势的变化以及党的战略布局而调整。1937年8月洛川会议后，中央决定设立长江沿岸委员会，后改设长江局，统一领导南方各省党的工作。党的六届六中全会确定敌后抗战总的战略部署是“巩固华北，发展华中”。为此，全会决定撤销长江局，设立南方局、中原局和东南局。1940年9月，中央成立中共中央敌后城市工作委员会，领导沦陷区党的工作，为第二条战线的兴起作组织准备。在长期的战争和革命斗争中，党工委制的运用不仅加强了中央对各地工作的领导，使党组织能在复杂斗争环境下不断发展；同时，派出机关一般由中央或上级党组织领导同志以及当地军队领导同志负责，这同样是通过党工委制架起了领导干部与实体性党组织的连接。

新中国成立前夕，由华北地区的派出机关合并组成地区性政权，其党政军关系和机构设置成为后来全国性政权的雏形。1948年5月，中央决定：将晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并为华北解放区，晋察冀和晋冀鲁豫两个中央局合并为华北中央局，晋察冀和晋冀鲁豫两个军区合并为华北军区，成立华北联合行政委员会。华北地区的建制探索不仅确立了党政组织并行设置这一政权建设的基本模式，同时也确立了新中国成立初期由各地区中央局和分局领导各大区工作的体制，而中央政府和各大区行政机构的设置在很大程度上也沿用了华北的体例。此后，派出机关的发展沿革主要体现了党对政权建制的探索，表现在：一是对层级结构的调整。如前述的大区设置，在1954年撤销后，大区制曾在1961年短暂恢复，最终大区层级还是被撤销，各省级地方党组织直接隶属于中央。二是根据职能定位选择最合适的组织类型，例如街道党工委—办事处体制的确立。起初，党在城市基层曾经尝试建立过街政府、街公所、“警政合一”模式等不同政权形式，直到1954年全国人大常委会制定《城市街道办事处组织条例》，街道一级采用派出机关的政权组织形式才被确定下来。在党组织方面，起初街道层面设立的一直是党委，直到改革开放后才改设党工委，最终确立了现在的街道党工委—办事处体制。

总之，党工委制是在长期革命斗争和政权建设的探索中逐渐形成的，在创建党的地方组织、领导国统区的革命斗争、探索新政权建设等工作中发挥了重要作用。由于派出机关的设立和调整比较灵活方便，能够快速适应不断变化的革命形势，因此逐渐成为一种重要的组织形式。

三、灵活性与集中性：派出机关的

组织特性与党工委制的制度优势

派出机关和党工委制是在长期革命斗争和建制探索中形成并逐渐固定下来的。新中国成立以后，党工委开始成为党的组织体系的重要部分。相比于以党委为代表的正式主干组织，工委有着灵活性和集中性两个方面的特点。

党工委首先具有组织上的灵活性特征，主要表现在以下3个方面：

一是组织设立、调整与撤销的灵活性。派出机关作为党委工作机关，其设立和调整按照工作机关的相关规定执行，一般由本级党委讨论决定后，报上级党委审批，可以相对灵活地按照工作需要调整；而一级党委的设立和调整则按照党的地方组织或基层组织的相关规定执行，程序上更为复杂，且原则上需符合党员人数等要求。

二是领导班子配备的灵活性。工委领导班子采用委任制而非选任制，由委派机关直接任命，可以根据工作需要调整，且工委领导班子成员的组织关系可以不在工委的下级组织内。党委领导班子则实行任期制，尽管届期内也可以根据工作需要调整，但换届需要由党员大会或党员代表大会选举产生；同时，领导班子成员除特别规定外，其组织关系必须在本级党委下属的组织内。

三是职能调整的灵活性。不同于一级党委和政府的法定职能，派出机关的职能由委派机关授予，其具体权限以及与所属党组织的关系可以根据工作需要由委派机关或上级党组织相对灵活地调整。一级党委和政府则不同，不仅其职能和职权由相关党内法规和国家法律法规明确规定，对其管理权限的调整也往往需要通过修改相关法律法规的方式实现，上级党委和政府只有在得到特别授权的情况下才能调整下级党委和政府的法定职能。职能调整的灵活性也延伸到其内设机构的设立和调整中，派出机关可以根据职能调整和工作需要更灵活地设立和调整其内设机构，而一级党委和政府的职能部门的调整则需要根据机构改革的统一部署，通过法定程序完成。