AI立法升温背后的监管赛跑

全球AI立法进程明显提速，世界各国的监管都在追赶AI的演化速度。

当地时间6月14日，欧洲议会以499票赞成、28票反对和93票弃权，高票通过了《人工智能法案》（AI Act）谈判授权草案。按照欧盟立法程序，欧洲议会、欧盟成员国和欧盟委员会将开始“三方谈判”，以确定法案的最终条款。

欧洲议会称“已经为制定史上首部人工智能法案做好谈判准备”。美国总统拜登释放管控AI信号，有美国国会议员提交了AI监管立法提案。美国参议院民主党领袖查克·舒默展示了他的“人工智能安全创新框架”，并计划在短短“几个月”内制定联邦层面的人工智能法案。

我国相关立法也已提上日程，人工智能法草案预备在今年内提请全国人大常委会审议。6月20日，首批境内深度合成服务算法备案清单也已经出炉，百度、阿里巴巴、腾讯等26家公司、共计41个算法榜上有名。

尽管中国、美国、欧盟都倡导准确、安全、透明度等原则性的AI监管理念，但在具体思路和方式上，存在许多不同。颁布全面的AI法律，背后是对自身规则的输出，欲掌握规则优势。

国内一些专家呼吁尽快开展人工智能法律规制，但目前面临的现实难题不容忽视。此外还有一个重要的考虑是：要监管还是要发展。这并不是一个二元对立的选择，但在数字领域，平衡两者却颇为不易。

欧盟冲刺，中美提速

如果一切顺利，欧洲议会通过的《人工智能法案》有望在今年年底前获批。全球首部综合性人工智能监管法律很有可能落地欧盟。

“该草案会影响其他处于观望的国家加速立法。一直以来，人工智能技术是否应当纳入法治监管范畴始终争议不断。现在来看，《人工智能法案》落地后，相关网络平台，如业务内容以用户信息生成为主的平台，势必会承担更高的审核义务。”北京航空航天大学法学院副教授赵精武告诉《中国新闻周刊》。

作为数字战略的一部分，欧盟希望通过《人工智能法案》全面监管人工智能，其背后的战略布局也已摆到台面。

北京万商天勤（杭州）律师事务所执行主任彭晓燕告诉《中国新闻周刊》，《人工智能法案》除适用于欧盟境内，还规范位于欧盟之外、但系统输出数据在欧盟使用的系统提供方或使用者。极大扩展了法案的管辖适用范围，也可以窥见抢占数据要素管辖范围的端倪。

中国国际问题研究院欧洲研究所副所长、研究员金玲在《全球首部人工智能立法：创新和规范之间的艰难平衡》一文中也写道，《人工智能法案》突出欧盟人工智能治理的道德优势，是欧盟又一次欲发挥其规范性力量，通过规则优势弥补技术短板的尝试。反映了欧盟欲抢占人工智能领域道德制高点的战略意图。

《人工智能法案》已酝酿两年。2021年4月，欧盟委员会提出基于“风险分级”框架的人工智能立法提案，后经多轮讨论和修订。在ChatGPT等生成式AI风靡后，欧盟立法者又紧急添“补丁”。

一个新变化是，《人工智能法案》最新草案加强了对通用人工智能（general purpose AI）的透明度要求。例如，基于基础模型的生成式AI必须要对生成的内容进行标注，帮助用户区分深度伪造和真实信息，并确保防止生成非法内容。像OpenAI、Google等基础模型的提供者，若是在培训模型期间使用了受版权保护的数据，也需要公开训练数据的详细信息。

此外，公共场所的实时远程生物识别技术从“高风险”级别调整为“被禁止”级别，即不得利用AI技术，在欧盟国家的公共场合进行人脸识别。

最新草案也进一步提高了违法处罚数额，将最高3000万欧元或侵权公司上一财政年度全球营业额的6％，修改为最高4000万欧元或侵权公司上一年度全球年营业额的7％。这比欧洲的标志性数据安全法律《通用数据保护条例》所规定的，最高可处以全球收入的4％或2000万欧元罚款高出不少。

彭晓燕告诉《中国新闻周刊》，处罚数额的提高，侧面反映了欧盟当局对人工智能监管决心与力度。对于谷歌、微软、苹果等营收数千亿美元的科技巨头而言，若违反《人工智能法案》规定，罚款可能达到上百亿美元。

而在大洋彼岸的美国，华盛顿忙于回应马斯克等人呼吁加强AI管控之际，6月20日，美国总统拜登在旧金山会见了一群人工智能专家和研究人员，讨论如何管理这项新技术的风险。拜登当时称，在抓住AI巨大潜力的同时，需要管理其对社会、经济和国家安全带来的风险。

风险管控成为AI热门话题的背景是，美国并未对AI技术采取像反垄断那般严厉措施，尚未出台联邦层面、综合性的AI监管法律。

美国联邦政府首次正式涉足人工智能监管领域是在2020年1月，当时发布了《人工智能应用监管指南》，为新出现的人工智能问题提供监管和非监管措施指引。2021年出台的《2020年国家人工智能倡议法案》更多算是在AI领域的政策布局，与人工智能治理和强监管还有一定距离。一年后，白宫于2022年10月发布的《人工智能权利法案蓝图》（简称“《蓝图》”）为人工智能治理提供了支持框架，但并不是美国官方政策，不具备约束力。

美国AI立法进展甚微，已招致许多不满。不少人批评，在数字经济的规则制定方面，美国已落后欧盟和中国。不过，或许是看到欧盟《人工智能法案》即将走过最后“关卡”，美国国会近期出现了立法加速迹象。

拜登举行AI会议当天，民主党众议员泰德·刘（Ted W.Lieu）、安娜·埃舒（Anna Eshoo），以及共和党众议员肯·巴克（Ken Buck）一同提交了《国家人工智能委员会法案》提案。同时，民主党参议员布莱恩·夏兹（Brian Schatz）将在参议院提出配套立法，一同专注于人工智能监管问题。

根据法案内容，人工智能委员会将由来自政府、行业、民间社会和计算机科学领域的共20名专家组成，将审查美国当前的人工智能监管方法，共同制定全面的监管框架。

“AI正在社会上做出令人惊叹的事情。如果不受控制和监管，会造成重大伤害。国会绝不能袖手旁观。”泰德·刘在一份声明中说。

一天后，6月21日，参议院民主党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）在战略和国际研究中心（CSIS）发表演讲，揭示他的“人工智能安全创新框架”（简称“AI框架”）——鼓励创新，同时推进安全、问责制、基础和可解释性，呼应了包括《蓝图》在内的宏观规划。他曾在4月提出过该框架，但当时基本没有透露细节。

AI框架背后是查克·舒默的一项立法战略。他在此次演讲中表示，要在短短“几个月”内制定联邦层面的人工智能法案。不过，美国立法程序繁琐，不仅要经过参众两院投票，还需经过多轮听证会，耗时长久。

为了拉快进度，作为AI框架的组成部分，查克·舒默计划从今年9月起举办一系列人工智能洞察力论坛，涵盖创新、知识产权、国家安全和隐私在内的10个主题。他告诉外界，洞察论坛不会取代国会关于人工智能的听证会，而是同步进行，以便立法机构可以在几个月而不是几年内推出有关该技术的政策。他预计，美国的AI立法可能要到秋天“才能开始看到一些具体的东西”。

虽进度并未赶上欧盟，但我国相关立法也已提上日程。6月初，国务院办公厅印发《国务院2023年度立法工作计划》，其中提到，人工智能法草案等预备提请全国人大常委会审议。

按照我国《立法法》的规定，国务院向全国人大常务委员会提出法律草案后，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程，后续一般需经历三次审议后再交付表决。

今年以来，不少国家AI立法提速，彭晓燕认为这是竞争和技术发展一同催热的结果。

“数据要素越来越成为国家战略要素，各国也希望通过立法确立管辖权，抢占人工智能话语权。同时，ChatGPT等人工智能技术的迭代更新，让社会看见了强人工智能发展的新希望。新技术的发展势必会带来新的社会问题与社会矛盾，需要规范介入调整，技术的发展某种程度上推动了立法的更新。”彭晓燕说。

分歧远多于趋同

中国、美国、欧盟是全球AI发展的主要驱动力，但三者在AI立法方面也存在一些不同。

欧盟《人工智能法案》从用途、功能等角度将人工智能应用风险分为4个层级，无论草案经过几轮修改，“风险分级”仍然是欧盟治理AI的核心理念。

金字塔顶端对应对人类安全造成“不可接受”的风险。例如，根据人们的社会行为或个人特征对其进行分类的打分系统等，这些将被完全禁止使用。

在最新草案中，欧洲议会扩大了“不可接受的风险”清单，防止人工智能系统出现侵入性和歧视性。全面禁止公共空间生物识别、情感识别、预测性警务（基于侧写、地点或过去的犯罪行为），以及从网络随意抓取面部图像等六类人工智能系统。

第二类是对人类安全或基本权利产生负面影响的人工智能系统，会被视为“高风险”。例如，航空、汽车、医疗设备等产品中使用的AI系统，以及必须在欧盟数据库中注册的八个特定领域，涵盖关键基础设施、教育、培训、执法等。在符合人工智能规定和事先合格评定的情况下，各种“高风险”人工智能系统将获得授权，遵守一系列要求和义务才能进入欧盟市场。

另外，影响选民和选举结果的人工智能系统，以及根据欧盟《数字服务法》，拥有超过4500万用户的社交媒体平台所使用的推荐系统也将被列入高风险名单，例如Facebook、Twitter和Instagram。

处在金字塔底部的是有限风险、风险很小或没有风险的人工智能系统。前者具有特定透明度义务，需要告知用户正在与AI系统互动，后者无强制性规定，基本上不受监管，如垃圾邮件过滤器等应用。

因有着严格的监管条款，《人工智能法案》被很多业内人士视为长了许多尖锐的“牙齿”。不过，该法案也试图在强监管和创新之间寻求平衡。

例如，最新草案要求成员国至少建立一个可供中小企业和初创企业免费使用的“监管沙盒”，在一个受监督和安全可控的场景中，对创新性人工智能系统在投入使用前进行测试，直到满足合规要求。欧盟普遍认为，该提议不仅可以让当局实时关注技术变化，也帮助AI企业减轻监管压力的同时能继续创新。

金玲在前述文章中称，欧盟的上游治理方法一方面要求企业承担更多的前置成本，另一方面也因为风险评估不确定性影响企业投资热情。因此，尽管委员会一再强调人工智能立法将支持欧洲数字经济的创新和增长，但现实的经济分析似乎并不认同这个结论。法案反映了欧盟在促进创新和权利保护之间难以有效平衡的内在冲突。

美国同欧盟、中国一样，都支持主要基于风险的人工智能监管方法，倡导准确、安全、透明度。不过，在赵精武看来，美国监管思路更注重利用AI，推动AI行业的创新和发展，最终是为了保持美国的领导地位和竞争力。

“不同于中国和欧盟秉持的‘风险预防和技术安全’监管理念，美国则侧重商业发展优先。中国和欧盟均侧重人工智能技术应用安全保障，避免人工智能技术滥用侵害个体权利，美国则是以产业发展作为监管重心。”赵精武说。

有研究发现，美国国会立法主要集中在鼓励和指导政府使用人工智能。例如，美国参议院曾于2021年推出一项人工智能创新法案，要求美国国防部实施一项试点计划，以确保其能够获得最佳的人工智能和机器学习软件能力。

查克·舒默在前述演讲中就将创新视为北极星，其AI框架就是要释放人工智能的巨大潜力，支持美国主导的人工智能技术创新。《人工智能应用监管指南》在开篇就明确应继续促进技术和创新的进步。《2020年国家人工智能倡议法案》最终目标也是要通过增加研究投入、建立劳动力系统等手段确保美国在全球AI技术领域保持领先地位。