海南拆岛困局：围填海整改拉锯战

备受关注的海南围填海整改，正进入胶着和博弈阶段。

一批由填海所造的海岛大限将近。2020年10月19日，海南省发布《海南省贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》（简称《整改方案》）。在整改清单中，对万宁日月湾月岛项目、海口如意岛项目、海口葫芦岛项目等9个围填海项目，规定了详细的整改措施以及整改期限。

《整改方案》要求海口葫芦岛于2021年8月底前完成拆除;要求万宁日月湾的月岛填海项目于2022年5月底前完成拆除;要求凤凰岛二号人工岛岛体除邮轮母港码头功能外的填海陆域于2022年底前完成拆除。

拆岛源于眼下海南正在进行的围填海专项整改，这是一场从中央到地方的整治行动。2017年，中央第四环境保护督察组对海南省开展环境保护督察，两年后，中央第三生态环境保护督察组对海南省开展第二轮生态环境保护督察，措辞严厉地批评了海南第一轮整改的表现。压力之下，去年10月，海南省针对督察反馈意见公布第二轮整改方案，制定“一岛一策”整改方案。

2021年春节未过，海口湾葫芦岛上的工人已忙碌起来。他们接到的任务，是在今年8月之前，将这个面积逾30万平方米的人工岛彻底拆除。但拆岛遭到了葫芦岛开发商的强烈抵制，2020年11月20日，开发商中汇宏基公司方面向海口市委、市政府发函，请求立即协助停止拆除葫芦岛。“将土地卖给我们是法律行为，拆除是政府的行政行为，而非法律行为。这种情况下，能不能拆？合不合法？”接受《中国新闻周刊》采访时，中汇宏基公司的负责人王念晴提出质疑。据她提供的函件信息显示，一天之前，开发商和政府还在就解除《土地出让合同》事宜进行谈判，第二天，拆岛的重型机械便悄然开进了葫芦岛。

“拆岛”争议，使新一轮的整改局势依然不明朗。一名海南省原环保部门官员对《中国新闻周刊》坦言，这一轮整改的难度或挑战体现在三个方面：一是如何做到科学决策，避免个人意志的干扰;二是如何做到依法整改，保护相关企业的合法权益;三是对待历史遗留问题，如何做到坚持实事求是，避免新形势下的官僚主义和形式主义。

整改方案突然加码

阿林是从汕头来的打桩船员，他的团队于去年10月对接了葫芦岛拆除工程。“2019年政府拆了葫芦岛的施工便道，现在只能走水路。我们负责打桩，建临时码头，方便船只靠岸运输废料。”阿林告诉《中国新闻周刊》，工人们自正月初三复工，“先把岛四周的混凝土护岸拆掉，然后再挖泥，敲巨石。”葫芦岛所在海域周边被蓝色围栏挡住，站在高处俯瞰，该岛的“葫芦”轮廓清晰可见，岛上有数台挖掘机正在作业。

葫芦岛是海口市土地一级开发的填海项目，用地规划性质为旅游度假用地。2008年，海口市提出在海口湾东部浅滩进行填海造岛，建设一个以七星级灯塔酒店为主，包含产权式酒店、免税购物中心、国际游艇俱乐部、国际会议中心、世界贸易中心在内的综合体。据《2012年海口市推进重点项目建设责任书》介绍，灯塔酒店建筑高度108层440米，有望成为海南省乃至整个东南亚的新地标，计划于2014年 12月竣工。

公开信息显示，第一轮中央环保督察后，海口对葫芦岛采取的主要生态整治动作是拆除施工便道。海口于2018年6月底完成对施工便道的拆除，拆除土石方量约14万立方米，航道疏浚约44万立方米。当年年底，海口相关部门完成该项目海洋保护与生态修复方案的编制工作。

王念晴向《中国新闻周刊》表示，第一轮环保督察后，当时中汇宏基公司的控股股东中科建设开发总公司（下称中科建设公司）向海口市政府提出了一个改葫芦岛为“学术岛”的方案。“中科建设公司隶属于中科院，他们想在这儿建个学术孵化基地，未料2019年中科建设公司遭遇破产重组，无暇跟进了，这个提议便搁置下来”。

中科建设公司遭遇破产重组之时，葫芦岛项目迎来第二轮中央环保督察，继而成为整改最彻底的项目。至于拆除葫芦岛的原因，王念晴表示她未曾收到明确的解释。2020年10月14日，海口市生态环境局发布《关于拟批准海口市葫芦岛项目重点整治工程环境影响报告书》，提到为消除对周边海洋环境造成的负面影响，改善海口湾近岸的海洋生态环境，葫芦岛项目将被全面拆除。

与葫芦岛类似，三亚凤凰岛项目的整改方案，同样经历了从开展生态修复到拆除部分岛体的加码升级。2017年12月23日，中央第四环境保护督察组向海南省反馈督察情况时提到：“三亚市凤凰岛填海项目以国际客运港和邮轮港名义取得海域使用权，但实际主要用于房地产和酒店开发。由于填岛造成水流变化，三亚湾西部岸线遭到侵蚀，为修复岸滩不得不斥巨资对三亚湾进行人工补沙。”

第一轮环保督察之后，海南对督察意见反馈的问题项目实施“双暂停”——在建项目暂停建设;房地产项目暂停销售和宣传，酒店、餐饮、旅游、娱乐等经营类项目暂停营业。三亚市凤凰岛项目即在“双暂停”之列。2018年2月12日，历经37天的整改，三亚凤凰岛解除“双暂停”禁令，恢复经营和建设。海南省环境保护督察整改工作领导小组要求凤凰岛项目后续进一步完善有关规划和具体项目手续。

有评论指出，被中央环保督察组指出的问题项目，海南是区别来对待的：对未批先建、没有取得相关合法手续的一律拆除、迁建，比如拆除三亚小洲岛度假酒店项目并作生态恢复;对审批手续齐全、合法合规的，整改后根据实际情况恢复经营和建设，比如三亚凤凰岛。这则评论认为，海南对凤凰岛的处理，给其他正在整改中的人工岛指出了一条明路：“只要在保护、恢复生态的前提下，完善合法齐全的手续，停工的人工岛还是有可能恢复正常施工的。” 彼时海南省有关方面亦对外强调整改要防止简单地“一关了之”“一停了之”“一拆了之”。

然而第二轮中央环保督察之后，多个项目的整改方案开始升级加码。海口葫芦岛被要求全面拆除，万宁日月岛被要求拆除月岛，凤凰岛二岛则仅保留国际邮轮母港码头，拆除其余部分。整改方案的升级，与中央环保督察组不满意海南省第一轮整改的表现密切相关。前述《整改方案》提到，“第一轮环保督察反馈的9个项目中，3个整改不严不实，澄迈盈滨半岛等个别围填海项目甚至继续违法违规建设，大面积损毁红树林。”

凤凰岛的第一轮整改被指大打折扣。《整改方案》提到，三亚市本应于2018年年底前完成三亚市凤凰岛填海项目区海洋生态环境评估，并根据评估结果开展生态修复，但该市仅依据2012年海洋环境影响评价报告而非新的评估意见开展修复。

与第一轮整改相比，新一轮方案一大特征便是增加了“拆岛”这样前所未有的严厉措施。2020年7月6日，海口市仍在公示调整葫芦岛规划，对葫芦岛原批准控规图则进行修改，去除商品住宅建设等内容，但整改内容显示葫芦岛依然有待进一步建设。但10天后，7月16日，海南省生态环境保护督察工作领导小组办公室的一份函件明确指出：海口市葫芦岛项目予以全面拆除。

一位曾供职于海南省生态环境厅的官员向《中国新闻周刊》透露，整改升级直接缘由来自生态环境部的一次督导。“第一轮督察之后形成的整改方案，没有一个地方提到要拆岛;2019年第二轮督察过程中、督查结束后反馈的时候，也都没有提到要拆岛，当时提的初步意见，基本就是上一轮的措施要继续完善。”据这名官员了解，“后来中央部委相关领导来海南，点名了凤凰岛、葫芦岛和万宁的日月岛，三个岛都是要拆的。”对葫芦岛等多个岛屿作出拆除的整改意见，基于何种考虑？《中国新闻周刊》就此向生态环境部去函咨询，截至发稿尚未收到回复。

拆岛背后的利益纷争

早些年，葫芦岛项目在争议声中推进。海南时评人矢弓告诉《中国新闻周刊》，因为填岛将破坏海口万绿园的海景，民间颇多反对声音，他亦曾公开发文反对填海造岛。不过，葫芦岛项目于2009年10月取得海域使用权证，2010年开工，一年之后便填海完成。2012年4月27日，中汇宏基公司受让葫芦岛30.6万平方米的国有土地使用权，使用年限为40年，成交价为10.89亿元。

但此后至今，葫芦岛的灯塔酒店项目从未取得实质进展，足足烂尾了8年。葫芦岛上一直荒无人烟，一位曾到葫芦岛钓鱼的海口市民告诉《中国新闻周刊》，岛上杂草丛生，除了工程建设指挥部的临时房屋外，别无其他建筑。

明星项目缘何搁浅多年？此前有媒体报道，其原因在于开发商资金实力不足。2017年4月27日，海口市国土资源局发布了一则土地出让金催缴通知书，催缴对象正是中汇宏基公司，催缴金额是该公司领到灯塔酒店项目第一期土地证后，未缴清的5.295亿元土地款及相应违约金。然而《中国新闻周刊》调查发现，巨额欠缴金额背后埋藏着开发商和国土部门旷日持久的利益纠葛，从一开始便将葫芦岛项目拖入了泥潭。

“我起初是去做填海工程的，填好以后海口市土地储备整理中心（下称海口市土储中心）来收购。收购以后，我们又把填海土地买下来开发。”中汇宏基公司负责人王念晴向《中国新闻周刊》表示，中汇宏基公司不仅是葫芦岛土地的使用权受让人，同时也是葫芦岛一级开发的实施方和费用的垫付方;接手葫芦岛项目过程中，中汇宏基公司和海口市土储中心以“风险共担、利益共享”为原则进行合作，并约定由政府先行支付土地开发成本后，再由企业支付土地出让金。

《中国新闻周刊》获取的相关材料显示，2012年前后，海口市土储中心和中汇宏基公司在一级开发成本核算上产生争议，为此，2013年双方就土地出让金缴交等事宜签订协议：市土储中心向中汇宏基公司支付部分一级开发费用约4.14亿元，中汇宏基公司随后支付土地出让金的50%，即5.295亿元;中汇宏基公司领取第一期土地证后三个月内，缴清剩余5.295亿元的土地出让金。当年12月，市土储中心和中汇宏基公司分别完成4.14亿元和5.295亿元款项的支付。2014年3月，中汇宏基公司领取了葫芦岛一半面积的土地证，此后在海口市国土资源局（海口市土储中心上级单位）的多番催缴下，于2017年12月缴清剩余的5.295亿元土地出让金。

被催缴土地出让金的同时，中汇宏基公司也在持续催促海口市土储中心给付土地一级开发剩余费用。此后双方陷入缠诉，2018年11月，中汇宏基公司向海南省高院起诉海口市土地储备整理中心，请求判决后者向其支付葫芦岛开发相关的4项费用，合计约8.9亿元。2019年12月，海口市自然资源和规划局（原海口市国土资源局）反诉中汇宏基公司，要求其支付逾期缴纳土地出让金产生的违约金6.89亿元。

直到2016年，灯塔酒店项目依然被海南省发改委列入海南省年度重点项目投资计划。未料第二年，该项目即遭遇环保督察。“10年前我是强烈反对在海口湾填海造岛的，但是10年后看到这座岛要挖掉的消息，心中还是怅然若失。毕竟这一填一挖，损失的都是老百姓的钱。”矢弓撰文评论称。

拆岛需要支付巨额的施工成本和企业赔偿。海口市发改委相关文件提到，拆除已建葫芦岛的水工建筑物及形成的陆域，项目估算总投资约为2.27亿元。凤凰岛项目公司负责任人则向《中国新闻周刊》表示：“我听说拆凤凰岛要花13个亿，赔偿企业损失则至少50亿以上。”

“围填海要花钱，现在去拆更要花钱。过程中经济利益权益怎么保护，需不需要依法依规去补偿，补偿按什么标准，最后损失谁来承担，这些问题现在都还没有答案。”前述受访海南官员强调，保护企业的合法权益，是当前整改面临的另一大难题。

“限期拆除，再做论证”

审批手续相对齐全的葫芦岛及凤凰岛项目公司，均于《整改方案》公布次月提出异议。

中国科学院下属国企中科建设开发总公司（下称中科建设公司）是中汇宏基公司的控股股东，2020年11月20日，已进入破产重整程序的中科建设公司管理人向海口市委、市政府发函，请求立即协助停止拆除葫芦岛。