解读美国防工业基础评估报告中的军贸元素

2025年2月26日，美国防工业协会发布《2025版国防工业基础关键表征》评估报告。报告提出，美国防工业基础面临资金缺乏、国际安全环境不断变化、国内新政府政策调整等一系列挑战，美国政府与军工企业需协同合作，通过优化政策、加大投资、创新技术等方式，提升美国防工业基础的韧性和竞争力，以适应大国竞争需求。

主要内容

报告从5个方面阐述了美国防工业基础当前面临的问题和挑战。

国防预算。虽然美国防开支相当可观，但国防开支占GDP的比例下降且预算不稳定。这在国防工业创新、生产、投资等方面的影响是巨大的。

国防部的数字化现代化转型。当前知识产权和数据权利保护不足，影响企业创新积极性；网络安全成本高，中小企业负担重；人工智能等新兴技术应用不足，投资监管有待加强。报告建议，国会和国防部要确保知识产权骨干队伍、合同专家，确保培训计划有足够的资源去落实，并增加对关键人工智能和自主技术的投资。

对外军事技术合作的管理与相关政策。强大的全球和区域联盟以及伙伴关系网络是国家外交和军事行动的重心。对外军售（以下简称FMS）项目管理流程需要精简和改革，同时更多利用直接商业销售（以下简称DCS）渠道出口武器，并建议明确对外军售改革目标。

工业能力储备。长期冲突下，“为激增的武器装备需求做好充分准备”，是美国防工业基础当前面临的关键挑战，首要问题是保持军工领域的劳动力。

供应链弹性。美军工基础面临供应链中断、关键材料依赖进口等国内外诸多挑战，影响了国防工业的稳定运行。报告建议，进一步加强供应链弹性、确保关键材料供应，以降低供应链风险。

军贸管理改革动向

当前美国军贸法律法规和相关政策是在一个美国享有技术主导地位的战略时代制定出台的，但近些年已“日益成为与美国最亲密盟友进行国防工业和军事技术合作的障碍”。美国遍布全球的盟友和伙伴正在建设本土国防工业，并正在成为创新和尖端技术的中心。全球化、两用技术的扩散等因素促使盟友正在探索创新型商业合作模式。因此，FMS和DCS的改革必须分析当前军事技术合作面临的国际环境，减少对外军事技术合作的障碍，提高国际供应链弹性，并改善美国与其盟友和伙伴之间武器系统的整体互操作性。

报告提出，必须协调好技术保护与提升竞争力之间的关系，对真正需要保护的武器装备产品和技术继续严格控制出口，防止敏感技术扩散到相关国家。同时，为可能面临的军事行动、夯实美国防工业基础、促进与盟友和伙伴的军事技术合作建立一个更清晰、更快速响应的军品出口管理体系。

简化对外军事销售管理流程。当前，改革和简化FMS管理流程对于增强美国防工业弹性、加强盟友和伙伴关系网，以及提高与盟友作战层面军事互操作性至关重要。近两年，国外客户对军品贸易的需求持续上升，从2023年的660亿美元年销售额跃升至2024年底的1000亿美元左右，盟友和伙伴也越来越期待通过政府间军品贸易渠道来满足国防需求并加强国防工业基础。因此，FMS管理流程改革比以往任何时候都更加关键，FMS交易的大幅波动是美国防工业基础收入波动的三大驱动因素之一。

当前的FMS审批流程，特别是对于技术转让的审批流程不透明、分散和缓慢。国防部为每个已识别的风险建立新的审批流程，且管理权限和责任交给不同的办公室，以此来应对技术安全风险，而每个办公室都制定了自己的内部流程，采用不同的决策机制。截至目前，没有一个办公室负责及时解决内部分歧，国防部也缺乏与《2022年国家国防战略》相一致的技术转让决策协调机制。此外，国防部国防安全合作局负责FMS审批管理的人力短缺，这也是导致美军品出口交付延迟的原因之一。

新冠疫情曾导致2021财年美国的武器出口执行率大幅度下滑（降幅相比2020年高达31%），而2022财年又因为乌克兰危机，美国政府批准的“乌克兰租借法案”具有更高的优先级，导致政府间合作的对外军售项目产生积压，甚至至今无法启动，部分批复的项目出现了大量技术和管理错误，严重影响了美国武器出口的形象。为解决上述问题，2022年8月，美国防部长指派负责政策的副部长和负责采购与后勤保障的副部长，以及美国各军种代表和其他国防部官员，对提高武器出口效率开展了深度研究。9月，美国防部成立名为“老虎小组”的特别工作组，对美国对外军售模式管理流程进行评估和改革。此举旨在解决三方面问题：一是解决对乌克兰交付武器的速度问题；二是为将来向台湾地区快速交付武器做铺垫；三是完善美国对外军售管理流程，提高出口效率的同时保护好美国核心军事技术。

2023年6月13日，美国防部长批准了对外军售“老虎小组”特别工作组提出的6个改革措施，即提高国防部对武器出口业务的行政审批效率；简化技术转移审查流程；为出口对象国提供“关键优先能力”；提高对出口对象国采购合同的支持；提升军工企业生产能力；确保国务院、国会等政府部门的支持。改革目标是优化FMS流程，提升武器出口审批效率，扩大武器生产能力，符合美国强化联邦政府对涉及国防、安全和核心技术领域的工业管理的一贯逻辑。

《2024财年国防授权法》第918条要求国防部改革和改进技术安全与外国披露（TSFD）流程。2024年12月，国防部向国会提交了针对第918条要求的报告，指出需要跨部门高层领导参与流程，简化合并政府流程，从而使技术安全与对外披露流程能够在多个优先领域同时、快速、大规模运转。

更多利用直接商业销售渠道。针对当前审批流程慢的问题，国会和地区作战司令部都在创新方法来缩短签订最终军贸合同所需的时间。一个解决方案是重新审视国防部《安全援助管理手册》中描述的美国政府仅限制FMS的政策规定，为DCS提供更大的灵活性。

在当前的FMS流程下，三方顺序流程的标准步骤为：国际客户向军种签署请求书（LOR）；国际客户与军种签署接受书（LOA）；军种与原始设备制造商（OEM）签订合同授予。许多FMS案例都涉及长周期部件，其中一些部件需要18～36个月才能采购，这意味着如果按照管理时间线，生产计划可能会出现重大缺口。这种不确定性和缺乏可预测性无法激励工业界投资额外产能来支持FMS项目，这也导致许多备受瞩目的FMS项目延迟数年交付。在DCS项目中，企业有更大的自主决策权也更有动力投资额外产能来提高生产速度。

关于军品出口项目是通过FMS还是DCS进行的政策规定在《安全援助管理手册》（SAMM）中有描述。工业界强调，可以进行政策调整，以加快向美国盟友和伙伴的销售并增加美国就业，同时保持重要的保障措施。这些政策调整包括权衡特定国家是否建立了最终用户流程、对技术的操作理解以及保护美国技术的记录等。

相关建议。报告从短期和中期两个维度对美国军贸管理及相关政策改革给出了建议。

从短期来看，改革包括以下几个方面：美国防部和国务院必须明确FMS改革目标，优先在2025年完成其确定的改革领域；国防技术安全管理局（DTSA）必须进一步改进技术安全与外国披露流程；跨部门高级别领导必须优先考虑使技术安全与外国披露流程在多个优先领域同时快速大规模运转；国防部必须更新《安全援助管理手册》，减少仅限FMS渠道出口的清单名目，为DCS出口渠道提供更多机会；国防部必须按照《2024财年国防授权法》第873（b）条的要求，每年举办一次行业日活动；国防部必须通过利用美国之前的采购价格来简化FMS的定价流程；国防部必须扩大澳大利亚、英国和美国三边安全伙伴关系（AUKUS）及其他类似安全协议下的军事技术合作，以更好地将美国防工业基础与盟友的国防工业基础整合。

从中期来看，改革应该包括以下方面：国防部必须确保有足够的人力资源以缓解当前FMS管理人员不足的问题，并满足FMS销售不断增长的需求，同时减少非必要和冗余的FMS管理职能；国防部必须招聘具有FMS合同知识的专职FMS文职人员，而不是将工作交给传统的采购文职人员。

结 语

从近两年美国政府已经采取的改革措施和《2025版国防工业基础关键表征》评估报告来看，未来中短期内，美国军品出口管理改革将主要围绕“简化流程、提高效率”进行。在特朗普2.0时期交易性政策背景下，美国政府将放宽武器出口限制，加大在全球军贸市场的推销力度，美国在国际军贸市场的影响力将进一步扩大。这将对全球军贸产生重要影响，一方面将使全球军贸市场竞争更趋白热化，刺激其他武器出口国通过提供更优惠政策、降低价格、加大技术转让力度等手段提高市场竞争力；另一方面可能影响国际军贸规则，从而引起国际军贸市场秩序与格局的变革。

责任编辑：马 禄