“人民的名义”：麦卡洛克案与联邦权的扩张

2025年6月6日，为了搜捕非法移民，美国移民与海关执法局（ICE）在洛杉矶多地展开突击行动，44人被逮捕。由于洛杉矶对非法移民十分友好，此举引发当地激烈抗议，甚至达到了骚乱的程度。加州以宪法第十修正案为由提起诉讼。

联邦权与州权的关系深刻塑造了美国的国家结构。关于这一问题的争论从建国伊始一直持续到现在，也将持续到未来。作为最高司法机构，美国最高法院通过判例逐步为联邦权与州权厘定界限，发挥着举足轻重的作用。而在一系列重要判例中，最为重要的当属麦卡洛克诉马里兰州案（McCulloch v. Maryland，以下简称麦卡洛克案），该案很大程度上为联邦权与州权的划分起到了一锤定音的作用。

联邦制的诞生

独立战争期间，北美13个州组成了松散的邦联。1777年11月，第二届大陆会议通过《邦联条例》。各州为自身利益考量，不愿把主权让渡给邦联，以免制造出一个权力过大、倾轧各州的全国性政府。因此，邦联只拥有十分有限的权力，如宣战、缔结和约、派遣对外使节等，各州则保留征兵、征税、发行货币等实质性权力，且邦联不得干涉。

然而，邦联一盘散沙，软弱无能，在征税、调整州际贸易、管理全国经济等方面捉襟见肘。1787年5月，除罗得岛州之外的12个州齐聚费城，召开了美国史上划时代的制宪会议。经过大概4个月的激烈讨论，参会代表们制定了世界上第一部成文宪法《美国宪法》，精心设计了联邦制、三权分立等宪政制度。

美国建国初期，逐渐形成了联邦党人和反联邦党人两个阵营。两派围绕美国的政制设计、经济政策等展开了旷日持久的论战，并在轮流执政时实践自身的政治主张，麦卡洛克案（又称第二合众国银行案）正是在这个背景下被催生出来。

对第二合众国银行的声讨

该案争议集中于第二合众国银行的合宪性。

1811年，第一合众国银行授权到期后“自然死亡”。然而，美国缺乏中央银行这样的“金融中枢”，难以化解经济混乱、民穷财匮的困局。1816年，民主共和党人向国会提交了成立第二合众国银行的法案并顺利通过。无论是第一合众国银行还是第二合众国银行，政府只拥有20%的资本额，其他则为私人持有，从比例来看它们并不是纯粹的政府机构。

第十修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”这句话看似为联邦权与州权划定了界限，但两者之间实则存在着大量的模糊地带，有很多可供解释的空间。

第二合众国银行成立后，质疑和反对之声不断。其一，第二合众国银行发挥了中央银行的作用，对州银行施加了一些限制，还在各州设立了不少分行，与州争利，与民争利，各州抗议之声不绝。其二，第二合众国银行自身存在经营不善、贪污腐败等问题，80%的股东为私人，在经营过程中难免有谋取私利的行为，与政府机构的公益性质产生冲突。

为此，各州纷纷采取对策。1818年，马里兰州通过一项立法，对在州内营业但未经核准特许的银行，每年收缴1.5万美元的税款。这项立法可以说是为第二合众国银行在巴尔的摩设立的分行“量身打造”，因为符合“条件”的只有这一家银行。

詹姆斯·麦卡洛克（James McCulloch）是第二合众国银行巴尔的摩分行的出纳员，他因拒绝缴纳1.5万美元的税款而被州政府起诉，巴尔的摩地方法院判其败诉，并罚款100美元。在联邦政府的支持下，麦卡洛克继续上诉，案件最终打到了联邦最高法院。

联邦权的胜利

1819年2月22日，最高法院开庭审理此案。表面上该案是一位普通公民与马里兰州的诉讼，但实际上是联邦权与州权的较量。鉴于案件的重要性，双方都聘请了堪称“梦之队”的律师团队。麦卡洛克一方律师为威廉·平克尼、威廉·沃特、丹尼尔·韦伯斯特，三人皆是美国历史上赫赫有名的大人物。被告方律师包括路德·马丁、沃特·琼斯、约瑟夫·霍普金森，实力也很强大，尤其是路德·马丁，美国开国元勋之一，他亲自参与了宪法制定过程，对麦卡洛克方是一个很大的“威胁”。

从2月22日开庭到3月3日审理结束，双方围绕宪法条款、主权理论、联邦与州的关系等关键问题，采用截然不同的解释进行了激烈的交锋。麦卡洛克方站在联邦权立场，对宪法从宽解释，主张为了实现联邦管理国家、调控经济的目的，成立合众国银行为应有之义，也是合宪的，马里兰州的征税行为是在摧毁这个目的。马里兰州一方则针锋相对，站在州权的立场上对宪法作了狭义解释，路德·马丁更以制宪者的身份，引用大量材料说明他们的主张也是制宪先贤们的考量。循此解释，宪法中并无成立合众国银行条款，成立第二合众国银行“背叛”了制宪者的意图。此外，马里兰州一方还指出政府对该银行仅占20%的资本额，且该银行以盈利为目的，不过是披着政府机构外衣的私有公司而已。

麦卡洛克方律师

马里兰州方律师

沃特·琼斯，约瑟夫·霍普金森

1819年3月6日，最高法院支持了联邦权，以7∶0的结果宣布麦卡洛克胜诉。首席大法官约翰·马歇尔起草的判决书中，首先论证了联邦权和州权发生冲突时的优先地位问题。他指出，“联邦政府显然是人民的政府。不论在形式上还是实质上，联邦政府都产生于人民，其权力由人民授予，直接对人民行使，并且是为了人民的利益而行使。”宪法第六条第二款规定，“本宪法及依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，均为全国的最高法律”，马歇尔据此主张成立第二合众国银行的法案具有最高效力，各州必须遵守。当然，由于宪法并未规定建立国家银行相关内容，马歇尔采纳了麦卡洛克方的理论，认为成立国家银行乃是隐含的权力。

对于马里兰州对巴尔的摩分行征税是否违宪的问题，马歇尔强调宪法是至高无上的。宪法第六条第二款规定：“即使与任何一州的宪法或法律相抵触，各州的法官仍应遵守。任何一州宪法或法律中的任何内容与之抵触时，均不得违反本宪法。”由此可以推出：“第一，创制的权力同时默示着维护的权力；第二，由他人掌握的否决权力与创制及维护权互相对立，无法共存；第三，一旦这种抵触存在，具有最高权威者必须控制而非俯首听命于效力地位较低者。”尽管马里兰州通过了征税法案，但相对于宪法是低位阶的，它对联邦法律起到了“破坏”作用，因此是违宪的、无效的。

判决结果出来后，第二合众国银行幸免于难，但它只被赋予了20年的生命，在1832年的“银行战争”中，时任总统安德鲁·杰克逊以违宪、财权集中、对中西部各州不利等为由，否决了国会的《展延联邦特许状案》。1836年特许状到期后，第二合众国银行降级为州银行，最终于1841年破产。直至1913年12月，美国第28任总统伍德罗·威尔逊签署了《联邦储备法案》，美国联邦储备系统正式建立，美国才有了一个持续稳定的中央银行。

一个不断变迁的新问题

在马歇尔的法官生涯中，可以说麦卡洛克诉马里兰州案是最具争议的案件。关于该案的历史价值，大多数人持以褒扬的态度，认为该案壮大了联邦的力量，但在另一方面，马歇尔华丽的修辞术并不能遮掩说理中的逻辑缺陷和法理错误。比如，联邦政府的权力来源于全体人民还是各州的问题。宪法第五条规定，修改宪法须“经全国的州议会或四分之三州的制宪会议批准”，而非联邦参议院和众议院，这说明联邦政府的权力并非源自全体人民，而是各州，甚至可以是四分之三的州。而且，美国实行的是代议民主制，而非直接民主制，马歇尔有意混淆了两者，试图借助“人民的名义”扩张联邦政府的权力。

马歇尔为什么在判决书中“混淆是非”，做出这么一个争议性很大甚至“错误”的判决呢？因为马歇尔是一名坚定的联邦主义者。他生于1755年，参加过独立战争，联邦政府成立后担任过国会议员和国务卿，后进入最高法院。丰富的战争经历和从政经验，使他切身感受到地方主义的弊端。马歇尔有句名言：“入伍时我是一个弗吉尼亚人，但离开军中时已经是一个美国人。”

就美国历史的发展而言，联邦权与州权的关系一直处于动态调整之中，不过总体上呈现出联邦权逐渐扩大的趋势。伍德罗·威尔逊总统曾说过：“州政府与联邦政府的关系是我们宪法制度中最重要的问题……实际上，哪一代人都不可能解决，因为这个问题是不断发展的，每一个新时期的政府和经济发展都给它增添了新内容，使它成为一个新问题。”

（责编：刘婕）