1985年以来我国中小学法治教育的重心变化

编者按：习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养。法治是国家治理现代化的基石，是每个国民应该具备的基本素养。弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识，应从青少年时期做起。为此，广大教育工作者应不断探索青少年法治意识和法治素养的培养路径，借鉴他国法治教育的有益经验，推动我国青少年法治教育走深走实。

摘要：1985—2021年，我国中小学法治教育的发展历程大致分为三个阶段，各阶段的重心不同。1985—1995年，中小学法治教育以守法为主;1996—2010年，初现学法浪潮;2011—2021年，学法和守法共同推进。强调守法的重要性有利于中小学法治教育建设。然而，从亚里士多德的守法观看，单一的守法策略无法满足现代法治公民的培养需求。为此，基于我国中小学法治教育重心变化的原因分析，当前中小学法治教育应坚持“学”“守”共进，结合道德教育，并注重法治实践。

关键词：学法;守法;中小学法治教育;亚里士多德守法观

作者简介：周志慧，中共中央党校（国家行政学院），博士研究生

2020年12月颁布的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，要建设信仰法治、崇尚公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会。守法是中小学法治教育的重要目标，但单一的守法策略是否有利于培育社会主义现代化公民，推进法治的一体化建设？自1985年“一五”普法规则颁布以来，我国中小学法治教育的重心有哪些变化？中小学法治教育应该如何处理学法和守法的关系？本文试图针对以上问题进行探讨。

一、中小学法治教育发展历程回顾

改革开放以后，民众的守法意识不断增强。①从1985年的“一五”普法规划到2016年的“七五”普法规划，②三十余年的普法教育，基本让法律走进了千家万户。教育是深入推进全民守法的关键。学法是知法的前置环节。学法并非要求人们精通法律，而是期冀人们通过学习相关的法律知识，树立正确的法治意识，运用法治思维和法治手段解决生活问题，进而更好地守法。知法分为主动知法和被动知法。主动知法是指民众以积极的态度参与法律的学习，形成法治理念和法治意识。被动知法是指民众被动地接受法律知识的灌输。中小学法治教育属于青少年法治教育的一部分，③关注中小学法治教育的发展，就是关注国家未来法治建设的走向。通过梳理1985年以来的有关规范发现，我国中小学法治教育的工作重心发生了明显的变化。

（一）1985—1995年：中小学法治教育以“守法”为主

1982年《中华人民共和国宪法》第二十四条规定，“国家在群众中普及法制教育”。这是法律层面较早关于法制教育的重要表述。值得说明的是，学界基本认同法制教育是法治教育的早期发展阶段，前者侧重静态的法律知识传授，后者注重法律知识传授与法治实践的结合。

针对涉及法制教育的相关规范（见表1）进行关键词检索，发现1985—1995年间，“守法”一词出现的次数明显高于“学法”（见图1）。客观地说，这一时期我国中小学法治教育以守法为主，主要表现有三。第一，中小学重视纪律教育。“树立遵守法律和纪律的观念”，接受有关“自由和纪律之间的教育”，培养“惜时守信”的习惯，皆为中小学法治教育的纪律性体现。第二，中小学落实德育。德育所关注的品行修养是推进中小学法治教育的基础条件。1990年的“二五”普法规划提出，要进一步完善学校的法制教育体系，1995年国家提出强化道德教育。第三，中小学注重宣传宪法和刑法等有关法律常识，违法必究的观念深入人心。1979年和1982年全国人大分别通过了《刑法》和《宪法》。1985年的“一五”普法规划提出，重点向中小学生启蒙法制教育，“普及宪法和刑法”。1991年的相关文件指出，小学生应“遵守交通规则，过马路走人行横道，不违章骑车”。1994年的《中学生日常行为规范》指明，学生应增强法制观念，“懂得什么是正确的行为，什么是错误的行为”，提高明辨是非的能力。值得注意的是，图1中出现的数次“学法”主要针对的是领导干部。

（二）1996—2010年：中小学法治教育初现“学法”浪潮

1996—2010年涉及法制教育的相关规范如表2所示。“学法”与“守法”两个关键词出现次数的统计反映出，这一时期我国中小学法治教育初现“学法”浪潮（见图2），主要表现有二。

第一，普法的工作要求发生变化。1996年的“三五”普法规划要求，“一切有接受教育能力的公民……努力做到知法、守法、护法，依法维护自身合法权益”。而2001年的“四五”普法规划要求，“一切具有接受教育能力的公民……努力做到学法、知法、守法、用法、护法”。2006年的“五五”普法规划要求，“广大公民自觉学习法律，维护法律权威”。从上述工作要求的变化来看，“学法”已成为知法、守法的前置程序。单纯的“知法”并不能生动地传达法律的价值和精神，更谈不上形成内心风尚。

第二，中小学开始注重培养、增强学生的权利义务意识。2002年和2007年相关规范提出，要培养中小学生的权利义务意识、守法用法意识，借助课外活动帮助学生学习、践行法律。值得注意的是，2004年的相关规范侧重培养中小学生的民族精神，故未提及“学法”。虽然2010年的相关规范也未提及“学法”，但提出了完善国民教育体系和教育类法律法规，推进依法治校的主张。

（三）2011—2021年：中小学法治教育兼具“学”与“守”

2011年中国特色社会主义法律体系正式建成，深入学习、宣传社会主义法律体系和国家基本法律成为“六五”普法规划的工作重点。2011—2021年，涉及法治教育的相关规范如表3所示。这一阶段，中小学法治教育中“学法”和“守法”共同推进，主要表现有二。

第一，中小学普遍关注学生法治意识的培养和守法习惯的养成。2014年相关规范提出，要推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程。2011年的“六五”普法规划、2016年的“七五”普法规划和《青少年法治教育大纲》等分别提出，要培养全民树立宪法意识、人权意识、守法意识、契约精神等。2021年相关规范要求，深入推进全民守法，做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。

第二，中小学开始注重案例教学和法治实践的结合。《青少年法治教育大纲》提出，教师应充分利用案例教学和实践教学，帮助学生了解基础的行为规则。2020年印发的文件提出，要健全青少年参与法治实践机制。2021年出台的《关于加强社会主义法治文化建设的意见》主张，要持续举办全国学生“学宪法讲宪法”“宪法晨读”等系列活动，以增强中小学生的宪法观念。（见图3）

二、中小学法治教育发展的理论困境

1985年以来，中小学法治教育的发展都与学法、守法有关。如果中小学法治教育长期坚持单一的守法策略，究竟是利大于弊，还是弊大于利？是否有必要坚持“学”与“守”并进的教育策略？本文试图从亚里士多德的守法观入手进行分析，以期获得答案。

（一）现实推定：人是需要法律进行教育的政治动物

亚里士多德认为，人的灵魂德性包括理智德性和道德德性两部分。前者通过教导而发展，需要经验的打磨和时间的沉淀。后者通过习惯而养成，需要反复练习。而人的灵魂由三部分组成，即有理性的部分和无理性的部分，以及介于二者之间的部分。人欲获得幸福，就必须使自己的实践活动符合理性发展。亚里士多德认为，理智德性是个人能获得的最圆满的德性，但资源的稀缺性决定了并非每一个人都能成为具备理智德性之人。或者说，在他看来，只有“好人”才具备理智德性。柏拉图人治方案的失败，提点了亚里士多德，即放弃至高至善的培养方案，转向最低限度的德性培育。

在亚里士多德看来，每一种事物的生长都以彰显其本性为目的。城邦是一切共同体自然生长的结果，其存在的目的是为了达到至善，帮助人们过上优良的生活。但城邦关键在于“邦”而非“城”，[1]“城”只是共同居住的形式要件，“邦”才是实质要件。“邦”意味着人们以共同生活为基础，产生了某种统一公正和友爱判断标准的需求。他认为，任何共同体中都存在某种公正和友爱。[2]人在何种范围的共同体内活动，就会在何种范围内产生公正和友爱。所有的共同体都是城邦的组成部分，也就是说，城邦存在不同形式的公正与友爱。

那么，如何才能让多种共同体之间形成关于公正和友爱的一致判断？亚里士多德认为，只有当城邦公民对共同利益产生共同认知，选择同样的行为来实现其共同意见时，[3] 城邦才能获得政治的友爱，即团结。问题是，公民如何才能对共同利益形成清晰认知，并自发能动地实现共同意见？要知道人会有某种程度的自私，即便是小范围内的友爱，也难以将其消灭，更不用说转化为对更高一级共同体的至爱了。亚里士多德认为，人如果想要抑制欲念，形成对共同利益的认知，就必须在法律的指引下发展德性。“如果一个人不是在健全的法律下成长的，就很难使他接受正确的德性。”[4]这种“正确的德性”不是柏拉图人治方案中苦苦追寻的理智德性，而是作为最低限度的善的道德德性。

道德德性通过后天实践生成。亚里士多德认为，人欲发展道德德性，就必须不断地学习。但是，谁来承担教育的责任？或者问，教育能否成为责任自负的领域？在他看来，人不仅是城邦的一员，还是家庭的一分子。家庭是孩子接受教育的初土，承载着培养孩子正确伦理和政治观的重任。[5]如果孩子仅接受家庭教育，那么，城邦只会有“你的”“我的”之分，而没有“共同的”。因此，最好有一个共同的制度来关心公民的成长，而“共同的关心总是通过法律来建立制度，有好的法律才能产生好的制度”[6]。立法者要做的是塑造公民的习惯，使之更好。于是，可以看到，亚里士多德再次让立法者承担起用法律培育人们道德习性的重任。

（二）法治：良法之治和服从之治

亚里士多德认为，人难免受到情感的影响，法律是排除恣意的有效手段。与其将法律交由一人审议，毋宁交由众人，因为参与公务的人们已受过法律的训练，具备良好的判断力。[7]在他看来，公民有参与议政和行使司法职能的权利，其重要素质取决于立法者制定的教育政策的培养。[8]

法治包括良法之治和服从之治。良法之治要求立法者制定符合正义的法律。“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法，可凭以判断是非曲直，正义恰正是树立社会秩序的基础。”[9]服从之治要求公民普遍遵守法律。亚里士多德认为，在理想政体中，公民拥有统治者和被统治者的双重身份。因此，公民需要接受两种教育，即统治者的教育和被统治者的教育。两种教育分别对应人的老年和青年。经验使老年人生出了慧眼，可以专司统治。青年人依赖感情生活，需要在法律的教育下不断熏陶灵魂的德性，故须接受被统治的教育。老年是青年自然发展的后续阶段。所以，城邦公民必须接受两种教育。

（三）好人还是好公民

好人和好公民是否具备德性上的一致？在亚里士多德看来，好人必然是好公民，但好公民不必然是好人。好人必然具备善人应有的品德，但好公民不然。好公民本质上是为城邦服务的，他们的品德应符合城邦政体之需要。[10]那么，是否应该要求好公民成为好人？以水手和船舶为例，公民为水手，城邦为船舶。水手们的品德依职分而定，有些品德为全体公民共有，而有些品德只能他人专有。品德无论是共有还是专有，全体水手的共同目的就是保障航行安全。这就如同统治者、被统治者及城邦之间的关系。成为好公民是所有生活在城邦中的人所具备的“共有品德”，但成为好人是统治者的“专有品德”。也就是说，好公民是一种生而为人就必须要努力达到的道德底线，而好人是一种位于底线之上，不断鼓励人去追求向善的永无止境的道德上线。[11]所以，不必苛求好公民必须成为好人。