回归以来澳门高校人才政策的调适与启示

摘 要：高校是高层次人才集聚和培养的重要平台遥 回归以来袁澳门高等教育实现了有序快速发展袁高校人才队伍总量持续增加袁集聚效应开始显现袁这主要得益于澳门特别行政区政府通过教育政策和人才政策的双重政策调适袁正面引导和优化配置高校人才发展袁实现了澳门高等教育从自由发展到目标牵引的转型袁澳门人才政策从封闭保守向自信开放的转型遥 内地高校人才队伍建设中，可提供具有竞争力的薪资水平及适度的福利待遇袁切实提升高校人才治理水平袁严格控制人才认定标准和程序袁强化企业的社会公共责任曰高水平人才高地建设中可进一步增强高校高层次人才引进力度和提高人才获得感和幸福感遥

关键词：澳门特别行政区曰高校人才曰人才政策

中图分类号：G64 文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.03.02

在 2021 年召开的中央人才工作会议上，习近平总书记提出，“加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要进行战略布局。综合考虑，可以在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，一些高层次人才集中的中心城市也要着力建设吸引和集聚人才的平台，开展人才发展体制机制综合改革试点，集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划，为人才提供国际一流的创新平台，加快形成战略支点和雁阵格局。”[1]澳门由于地域狭小人口众多，常被视为“微型社会”，但 2021 年人类发展指数（HDI）达0.946，按照联合国开发计划署的标准，已属于高度发展地区①。

人才和高校人才均是一个具有特指内涵的概念。从人才学的角度来审视，人才是指有特殊才干的人，高校人才则是指在高校从事教学和科研工作中具有专业知识和专业技术的人才。由于澳门高校教师规模不大，科研人员不多，高层次人才更少，因此，本文所说的澳门在2021年召开的中央人才工作会议上，习近平总书记提出，“加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要进行战略布局。综合考虑，可以在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，一些高层次人才集中的中心城市也要着力建设吸引和集聚人才的平台，开展人才发展体制机制综合改革试点，集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划，为人才提供国际一流的创新平台，加快形成战略支点和雁阵格局。”[1]澳门由于地域狭小人口众多，常被视为“微型社会”，但2021年人类发展指数（HDI）达0.946，按照联合国开发计划署的标准，已属于高度发展地区①。

人才和高校人才均是一个具有特指内涵的概念。从人才学的角度来审视，人才是指有特殊才干的人，高校人才则是指在高校从事教学和科研工作中具有专业知识和专业技术的人才。由于澳门高校教师规模不大，科研人员不多，高层次人才更少，因此，本文所说的澳门高校人才与高校教师的外延基本重合。分析澳门高校人才政策的调适有助于寻找高水平人才高地建设的共同规律，为我国加快建设世界重要人才中心和创新高地提供借鉴。

一、回归以来澳门高校人才发展的新变化

澳门是远东地区高等教育的发源地，早在1594年就成立了圣保禄学院。尽管澳门高等教育起步较早，但中断的历史太漫长，直到20世纪80年代才开始真正恢复和发展起来。1987年4月13日，《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》正式签署后，澳门进入过渡期。为满足澳门中文合法化、公务员本地化和法律本地化的需要，澳葡当局着手兴办高等教育，为此专门成立澳门基金会，该基金会于1988年2月收购了主要在澳门本地以外招生的东亚大学；1991—1992年，公立东亚大学又一分为三，成立了澳门理工学院、澳门大学、亚洲（澳门）国际公开大学。[2]1999年12月20日，澳门回归祖国后，中央政府和澳门特别行政区政府高度重视澳门高等教育的发展，不仅加大了高等教育的投入，鼓励社会力量积极投身高等教育事业，还更加注重顶层设计，从国家战略高度、世界发展趋势和区域一体化等层面谋划澳门高等教育的中长期发展。澳门高等教育也因此进入了一个加速发展、日趋多元化的新阶段，并逐步形成公立私立并存、分工相对明确、层次类型多样且初具规模的高等教育发展格局，高等教育综合竞争力和整体实力也在稳步提升。相应地，澳门高校人才队伍也发生了新的积极变化。

（一）高校人才总量增幅明显

1999年回归初期，澳门只有7所高校（分别是澳门大学、澳门理工学院、澳门旅游学院、澳门城市大学、圣若瑟大学、澳门镜湖护理学院以及澳门保安部队高等专科学校），1999—2000学年，共有教学人员834人。[3]澳门回归后，中央政府赋予其“一中心（世界旅游休闲中心）、一平台（中国与葡语国家商贸合作服务平台）、一基地（以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地）”的重大使命，并将其列为粤港澳大湾区建设中珠江西岸唯一的中心城市。在此背景下，澳门特别行政区政府及社会各界更加重视高等教育和人才队伍建设。2000年，澳门科技大学和澳门管理学院成立；2001年，中西创新学院成立。至此，澳门高校增加到10所。教学人员也在2001—2002学年达到1017人[4]，首次突破1000人关口；2009—2010学年再次突破2000人，达2088人[5]。此后十年稳步增加，到2021—2022学年达到2784人。[6]相较回归之际，澳门高校教学人员增加了近2.4倍。

（二）高校人才结构持续优化

回归后，澳门高校人才队伍在学历结构、来源结构等方面都在逐步完善和优化。澳门各高等院校不断改善教学条件，积极从境内外招聘了一批具有博士学位及丰富教学经验的人员任教。[7]数据显示，2011—2019学年，澳门高校中具有博士学位的教师占比提高近20%，达66.47%。此外，回归前，澳门高校普遍不重视科研，基本上以教学为主。1999—2000学年，澳门高校只有8位科研人员；2010—2011学年也只有47人，占教职人员总数的1.37%。[8]随着澳门特别行政区政府加大研发投入，以及澳门高校参与国家重大战略工程，科研人员的绝对量实现了重大突破：截至2019—2020学年，澳门高校科研人员已经达到623人，占教职人员总数的11.1%。其中，澳门大学的科研人员增量最多，从2010—2011学年的1人，增加到2019—2020学年的372人。[9]

（三）高校人才国际化程度加深

澳门拥有“三文四语”的传统，国际交流的优势明显，被称为中西文化交流的摇篮。回归前，这种特殊的优势并未被充分转化为澳门高校人才队伍建设的动能。由于澳葡政府对高等教育的忽视以及澳门高等教育自身办学水平和影响力有限，难以吸引全球优秀人才来澳门高校开展教学和科研工作。回归以后，随着澳门经济的企稳以及国际影响力的增强，高校人才国际化程度日渐加深。以外聘人员为例，2012—2013学年澳门高校的外聘教学人员为657人，2019—2020学年增加到950人。[10]虽然外聘人员仍主要来自亚洲地区，但已覆盖全球其他五大洲，占比由高到低依次是欧洲（6.84%）、北美洲（5.58%）、大洋洲（1.26%）、南美洲（0.53%）和非洲（0.21%）。[11]以澳门科技大学为例，2012—2013学年，该校共有309名外聘教学人员，但来自南美洲和大洋洲的外聘教学人员仍处于空白；2019—2020学年，外聘教学人员增加到380人，不仅填补了上述外聘教学人员来源地的空白，来自欧洲的教学人员也由1人增加到11人。[12]

二、澳门高校人才发展的双重政策调适

国内外的历史实践表明，政策干预和市场机制是两种重要的人才开发手段，其中政策干预是影响人才发展的最大外生变量。合适的政策在促进人才发展方面发挥着积极的正面引导和优化配置功能。一般而言，影响高校人才发展的政策往往涉及产业政策、科技政策、教育政策，以及人才政策等多个方面，教育政策和人才政策对高校人才发展的影响力相对更直接和紧密。

（一）高等教育从自由发展到目标牵引转型

澳葡政府管治期间，政府对其应该承担的教育职责置之不顾。 回归初期，亚洲金融风暴的阴影尚未散去，澳门经济持续低迷，失业率居高不下。在此背景下，澳门特别行政区政府的重心是推进经济发展、惠及社会民生和提升政府服务效能，对高等教育的发展还未给予更多关注。2000年3月29日，澳门特别行政区时任行政长官何厚铧在澳门立法会发表的施政报告中，对高等教育的论述并不多，仅提及“政府将完善各高等教育机构的功能及提升高等教育的质素，进一步为本地区的经济、文化和社会发展作出贡献”[13]。此后，随着经济发展态势的逐步上扬以及社会各界对高等教育发展的迫切需求，澳门特别行政区政府才渐渐加大了对高等教育的政策干预。

第一，着手研制澳门高等教育中长期发展规划。回归后，澳门的社会治安明显改善，社会各界对民生问题尤其是高等教育的发展更加关注。为此，澳门特别行政区政府委托马克·贝磊组建研究团队，对澳门高等教育的发展状况开展评估，贝磊团队提交了《澳门高等教育新纪元策略性发展咨询研究报告》，从决策过程、成本、融资、素质等方面提出了对策建议。2015年，澳门高等教育人员交流协会委托上海市教育科学研究院研制《澳门高等教育中长期发展规划》，为澳门高等教育发展规模提出目标建议，提出将澳门高等教育发展作为新的增长点和推进经济适度多元发展的重要引擎等观点。2020年12月28日，澳门特别行政区政府发布《澳门高等教育中长期发展纲要（2021—2030）》，作为未来十年发展的框架性、纲领性文件，并提出了建设培育优秀人才的平台、引领学术研究的平台和服务特区发展的平台三个总体目标，明确了八个发展方向：完善机制建设；适度扩大学生规模，优化生源和课程结构；促进院校发展和资源共享；保障高等教育素质持续提升；培养学生全面发展；强化院校人员专业水平；推动科研创新及产学研发展；把握区域合作机会开拓发展空间等。[14]

第二，强调高等学校的科研功能。回归前，澳门高校基本上是以教学为主，且教学水平参差不齐，在市场化导向下，教学质量难以保证，这也是导致学生赴外地、外国求学的原因之一。2000年11月，澳门特别行政区政府行政长官何厚铧在第二份施政报告中明确提出，“在高等教育方面，我们将推动教师重视教学与科研相结合，启发学生参与学术研究的兴趣，亦将支持高等院校成立科研部门，并拓展和私人机构的合作，从而为澳门的发展作出贡献”[15]。此后，澳门相关部门加大了对高校的科研投入力度，也增强了与内地的科研合作。2020年7月，澳门特别行政区政府新任行政长官贺一诚在澳门大学2019—2020学年大学议庭及校董会联席会议上指出，推动科技创新和成果转化，促进澳门产业多元发展，是澳门高校应有的承担，并认为，澳门大学是澳门高校的“龙头”，必须努力使科技成果转化为现实生产力。澳门特别行政区政府对高校办学功能的完善，尤其是科学研究潜力的挖掘及科技成果转化的重视，代表了其在新时代对澳门高等教育使命的高度重视。截至2024年2月，澳门高校已经拥有4个国家重点实验室和一批教育部研究中心及基地，聚集了一批世界顶尖的专家学者和学术团队。

第三，优化高等教育管理体制。澳葡政府对高等教育缺乏管理，直到1992年才在政府机构中设立高等教育辅助项目组，隶属于行政教育暨青年事务政务司，负责澳门各大院校的协调工作。在对大学的具体管理中，澳葡政府根据25/92/M号法令，采用行政总监制，行政总监与大学正副校长地位相同，作为大学管理委员会成员之一，负责大学的行政、财政和资产管理，导致大学的办学自主权严重丧失。1998年，末任澳门总督颁布11/98/M号法令，取消高等教育辅助项目组，设立高等教育辅助办公室，定位为负责辅助、跟进及发展澳门高等教育，并对高等学历进行认可的技术办公室。回归后，澳门特别行政区政府调整了公立高校的治理架构，采用校监制，特区行政长官为公立高校的校监，在课程设置、国际交流、科研创新、队伍建设等方面赋予高校更多的办学自主权和学术自主权。澳门特别行政区政府逐渐理顺了高等教育的管理体制，于2018年8月设立高等教育委员会和高等教育基金会。前者主要代表社会，协调澳门特别行政区政府与高校之间的关系，推进高等教育与经济发展的紧密衔接；后者则代表有澳门特别行政区政府背景的第三方机构，为高校提供资助及财政援助等。2019年2月，高等教育辅助办公室升格为高等教育局，专责处理澳门地区高等教育事务，监督高校的办学行为，高等教育局直接向社会文化司司长负责。