主要发达国家科技人才引育用政策动向与趋势

摘   要：随着以科学技术为代表的第四次工业革命的兴起，科技人才成为保持国家竞争力的重要资源与保障。近年来，美国、英国、加拿大等主要发达国家在科技人才的引进、培育、使用以及STEM领域人才的引进与培养等方面不断加大改革和支持力度，采取多项创新举措，包括以全面的服务保障与灵活的签证制度促进科技人才引进、注重学生创新能力培养与科研实践训练、构建国际多边合作关系促进科技人才培训与发展、以抢占话语权与成果转化为导向使用科技人才、重视STEM人才引进与培养等，旨在为提升全球科技领导力提供重要人才支撑，这可为我国科技人才的发展提供启示。

关键词：主要发达国家；科技人才；人才引进；人才培养

中图分类号：G510         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.05.04

以科学技术为代表的工业4.0时代促使产业变革加速演进，新产业、新业态、新模式快速涌现，加快发展新质生产力是我国顺应新技术革命和产业变革趋势的必然选择，科技创新是新质生产力的核心驱动力。[1]科技人才成为加速新质生产力形成的第一资源。为打造高水平科技人才队伍，美国、英国、加拿大、法国、日本、澳大利亚等发达国家不仅出台政策加大对国外科技人才的引进，而且更加注重通过产学研合作、国际交流、成果转化等方式，加强科技人才的培养与使用，其科技人才相关政策呈现了重视青年人才、创新人才、STEM领域人才及跨学科复合型人才的趋势，致力于掌握数字经济时代的主要话语权，保持全球领先优势。科技人才主要是指在前沿性、多样性的科研优先发展领域具备锐意创新意识、尖端专业知识与先进研发能力，能够推动科技创新与社会发展的高层次人才。本研究主要阐述当前主要发达国家引进、培育、使用科技人才的相关政策趋势，旨在为我国科技人才政策提供参考。

一、以全面的服务保障与灵活的签证制度促进科技人才引进

为了提升国家科技实力，壮大科技人才队伍，多数科技强国均加强了国外科技人才引进，并为其设立全面的服务保障与灵活的签证制度，旨在促进其为该国科技事业作贡献，助力建立科技优势。以美国、英国、法国、日本、加拿大等为代表的发达国家出台了多项促进科技人才引进的政策制度。

（一）为各类人才提供服务保障

美国、英国开展人才发展体制机制改革和研究，为科技人才开展研究创新活动提供良好的环境与政策保障。为提高美国未来产业技术创新的效率和活力，打破科研管理中的行政和监管壁垒，2020年6月美国总统科技顾问委员会（PCAST）首次提出要创建一种新的世界级、多元参与的研究所作为新型研发机构。[2]2021年PCAST在向拜登政府提交的咨询报告中正式提出建立未来产业研究所（IotFIs）的设计框架，为构建多元互联、紧密协同、开放共享、管理灵活的研发生态系统提供指导，助力科研人员开展研究。[3]2022年《美国竞争法》要求美国国家标准与技术研究院（NIST）审查NIST聘用和留住处于职业生涯早期阶段的年轻科学家和工程师的政策和程序，并评估这些措施的影响及存在的障碍；要求白宫科技政策办公室开展关于影响创新能力的风险研究，包括创新激励机制、薪酬结构等；要求制定指标衡量联邦政府在人才开发和投资等方面取得的进展，为进一步促进人才发展提供证据支撑。[4]2024年2月，英国科学、创新与技术部提出要消除科学研究中不必要的官僚主义，建立世界上最灵活、最精简、最快速的研究体系，并提供了全面的改革计划，指出当前英国正在改革研究资助方式，精简研究资助审批流程，开发更好地收集、处理和分析数据的方式，创新评估方法，从而减轻研究机构和研究人员的负担，加速研究决策，为吸引和留住科技人才提供良好的研究环境。[5]

法国、日本制定法律、计划以提高科技人才的薪资待遇。为确保科研类职业的吸引力，法国制定《2021—2030年研究规划法》，全面提高科研类职业待遇，计划10年内投入250亿欧元用于公共研究，提高研究和高等教育人员的工资，给予新聘研究员1万欧元的研究启动资金，并实现二战后法国科研界最大规模的提薪。[6]2020年1月，日本政府通过了“强化研究能力和支持青年研究人员综合计划”，为青年研究人员提供研究资助，设立最长为期10年的创发性研究支持项目，每年为700～1000人各提供1500万～3000万日元（约70万～140万人民币）的研究经费。[7]

（二）提升签证政策的针对性与灵活性

开放灵活的签证制度和移民政策是吸引全球科技人才的关键因素，美国、加拿大、英国改革制度体系，为引进科技人才提供便利的途径与条件。

美国为STEM领域杰出人才成功申请签证和顺利移民提供政策支持。2022年1月，美国移民局更新了关于O-1A非移民签证资格的政策指南，指南提供了满足O-1A标准的证据示例，包括在特殊情况下申请人可以提交的可比证据示例；讨论了与评估此类证据相关的考虑因素，重点是STEM领域的高度技术性以及所提交证据的复杂性，为STEM领域的杰出人才获得美国签证资格提供了具体政策指导。[8]美国移民局也为STEM领域高学历人才和企业家使用国家利益豁免（National Interest Waivers）提供指导，豁免其永久性工作承诺要求及漫长繁琐的劳工证申请，使他们可以直接向移民局提出移民申请，获得绿卡。[9]拜登政府强调，美国最大的优势之一是有能力吸引全球人才，上述举措将恢复美国建设合法移民生态的信心，吸引更多国际STEM人才来美创新创业。[10]

加拿大改进和创新工作签证类别以促进移民及其工作的灵活性。2023年6月，移民部长肖恩·弗雷泽启动了一项技术人才战略，为世界各地的杰出人才在加拿大工作和创业提供便利。第一，为1万名美国H-1B特殊职业签证持有者创建开放式工作签证类别，该类别签证允许持有者为加拿大任何地方的任何雇主工作，并为其随行家庭成员提供学习或工作签证。第二，在国际流动计划下开发专门面向STEM领域雇员的创新类别的工作鉴证，包括为在加拿大政府认定为对促进工业创新目标作出贡献的公司工作的员工提供最长五年的特定工作签证，或为从事特定STEM职业的高技能工人提供最长五年的开放式工作签证，允许他们在加拿大任何地方工作。第三，恢复“全球技术战略类别工作签证申请在14 天内审理结束”的服务标准。第四，推出数字游民战略，允许外国远程工作者以访客身份来访加拿大6个月，他们同时可为外国企业雇主远程工作，若在加拿大收到工作邀请，将被允许留在加拿大工作。第五，改进吸引世界各地企业家在加拿大创业的创业签证计划，包括增加计划名额、延长工作签证年限、允许申请开放式工作签证、将工作签证申请权限扩展到创业团队的每个成员、优先考虑有资金支持承诺或企业孵化器认可的申请等。[11]

英国科学、创新与技术部2023年3月发布《科学技术框架》，阐明到2030年使英国成为科技超级大国将采取的行动举措，指出为吸引全球各职业领域的优秀人才，将建立高技能签证系统，帮助全球的创业创新者、高潜力个人和留学生获得签证。[12]

二、注重学生创新能力培养

与科研实践训练

科技人才的本土培养是增加科技人才储备、推动国家科技实力持续提升的必然选择。日本、以色列、美国等国家从基础教育阶段便开始注重学生的创新能力培养，将新兴科技融入基础教育课程，加强学生的科技熏陶，在高等教育阶段重视通过科研项目进行创业实践，加速奇思妙想“破茧成蝶”。

（一）加强基础教育阶段的科技熏陶

基础教育是青少年成长发展的奠基阶段，也是科学技术的兴趣启蒙阶段，加强基础教育阶段学生的科技熏陶，有利于培养学生的创新意识与探索精神，为其将来进行创新创业实践打下基础。

其一，注重培养创新意识与动手能力。日本文部科学省2019年提出人人参与全球创新学校构想，通过建设网络教学系统、为每个学生配备一台计算机等方式实现教育数字化转型，培养数字化时代的新型创新人才。[13]以色列作为创新强国，从基础教育阶段开始着重培养学生的动手能力与创新精神，设立面向高中生的“青年企业家”计划。该计划利用教育部的科学和技术基础设施，以及以色列创新局在以色列高科技生态系统中的广泛网络，让学生接触各个行业、学术机构、初创公司、技术孵化器和创业实验室。

其二，将新兴领域融入基础教育课程。以美国为代表的国家近年来着手将新兴科学技术融入基础教育课程。2020年，美国国家科学基金会和白宫科技政策办公室与工业界和学术界建立“国家Q-12教育伙伴关系”，计划将量子教育扩展到全国初中和高中，美国国家科学基金会为此投资近100万美元。[14]当前，美国已建立将量子信息科学融入高中计算机科学、高中物理、高中化学、高中数学、初中STEM课堂的教育框架，以帮助18岁以下的学生学习量子信息科学的关键概念，向青少年介绍第二次量子革命，并激励他们成为量子通信和传感领域的未来贡献者和领导者。因量子信息科学领域容易令人生畏，美国强调更高的自我效能感、归属感和认同感等激励目标与技术、知识目标处于同等地位，并提出将量子信息科学整合到课堂时应注意保持鼓励提问和探索的支持氛围，提供协作、探索性活动，提供低风险的教育环境等。[15]

（二）重视高校学生科研项目的孵化

激发学生的参与热情，促进创新人才储备，是各国技术研发和科技转化的必由之路。美国举办面向学生的创新挑战赛，促使社区学院大学生能够发现并展示他们使用STEM为解决现实世界问题提供潜在变革和创新方案。2023年1月，美国国家科学基金会与美国社区学院协会合作，通过创新挑战赛促进学生的创新、沟通和创业技能的发展。在创新挑战赛中，学生团队提交创新提案，最终至多选出12个团队在创新训练营期间进一步制定并完善提案，创新训练营旨在让学生有机会和STEM领域的领导者和行业利益相关者会面，并帮助学生在私营和公共部门推进创新。[16]

以色列每1万人中就有约150名科学家和工程师，该数值在世界范围内领先，这得益于以色列高校注重学生科研项目的孵化。2019年，以色列高等教育理事会在10所顶尖大学实施为期5年的“新校园愿景”计划，旨在让所有学科的学生和教师接触创新与科研成果转化。该计划在大学建立创新中心，汇集来自多个行业的领先研究人员，学生可在创新中心接受培训，并与讲师、研究人员和专业导师合作，推广开拓性想法和前沿项目。以色列规划和预算委员会主席亚法·兹波谢茨称：“技术的快速变化要求学术界做出必要的调整，并将创新思想融入以色列的每个学术机构。”[17]

荷兰、美国、英国的顶尖高校设立学生研究中心，支持学生参与研究与创业实践。荷兰埃因霍温理工大学设立了由学生组成的跨学科团队，这些学生通过开发创新技术应对社会重大挑战。学生团队与埃因霍恩理工大学的各院系、研究所、700多个外部合作伙伴或赞助商合作，解决能源、智能照明、医疗诊断等问题。目前已有40个学生团队，每学年约有650名学生加入，由这些学生创立的初创公司已达10余家。[18]哈佛大学成立技术与创业研究中心，支持学生的创新创业需求，设立“创新大师班”，邀请世界领先的创新者分享经验，开办创新挑战赛促进学生的创业实践。[19]英国帝国理工学院成立学生研究网络中心，该中心是一个围绕特定多学科主题形成的学生研究社区，为学生提供参与更真实的专业研究的机会。[20]

三、构建国际多边合作关系以

促进科技人才培训与发展

各国主要以推动国内科技人才培养与发展，努力抢占国际科技领导地位为目标，构建国际科技人才合作关系，通过政府、科研机构和高校组织的进修交换项目，实现国内外科技人才的交流合作。

（一） 政府组织的进修与交换项目

美国政府组织一系列面向高校学生和科技人才的国际进修与交换项目。其一，美国国务院的“美国科学特使计划”遴选杰出的美国科学家和工程师参与国际事务，加强国际科技关系，推进美国的科学和外交政策目标，解决世界科学难题。自2010年以来，该计划已有23名“特使”对非洲、中东、中亚、南美和东南亚的数十个国家进行了60多次访问，并与包括国家元首在内的众多政府官员进行接触。[21]其二，美国政府资助的富布赖特项目支持美国和外国研究人员的学术交流，每年向全球约8000名学生、研究人员、教师和其他人员提供资助，自1946年成立以来，富布赖特项目已资助了来自美国和165个国家的40多万人。[22]其三，美国国防部的科学、数学和研究转型奖学金计划，为美国、澳大利亚、加拿大、新西兰和英国STEM领域的学生提供教育和就业发展相结合的机会，为21个STEM学位学科的本科生、硕博研究生提供全额学费、年度津贴、实习机会等。[23]其四，美国国防部副部长办公室的“工程师和科学家交流计划”作为一项互惠的交流计划，通过与合作国家签署双边谅解备忘录促进军事、民用工程师和科学家的交流合作，开辟国际技术合作的新领域。[24]