国家与区域资历框架的全球实践图景与发展趋势

摘   要：全球教育及培训领域面临全新的技能需求转向，社会及个人对技能的关注与需求大大增加，对国家资历框架的构建提出了更高的要求。文章在全球视域下聚焦各国及各区域资历框架的实践图景与构建趋势，呈现了国家与区域资历框架的发展现状，概述了其核心发展动向：欧洲国家的资历框架发展程度普遍较高、区域和国家资历框架的交融趋势显著、在目标设立上呈同化趋势、普遍以学习成果作为框架的概念基础、在管治机构上仍有较大差异。文章提出了数字化资历框架和资历数据库的应用、国家资历框架包容性不断提升、微证书与资历框架的交互不断深化、着重建设认证环节的质量保障机制四个主要构建趋势，并指出：未来我国国家资历框架建设应充分把握全球技能转向的趋势，注重我国国家资历框架的连续性、协同性和终身性，积极应对数字化认证发展的挑战，通过技术赋能满足劳动力市场、教育和培训系统乃至个人的资历需求。

关键词：国家资历框架；区域资历框架；微证书；非正规和非正式学习；先前学习成果认证

中图分类号：G513         文献标志码：A        DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.08.05

一、引言

资历框架（Qualifications Frameworks）也称为学习成果框架，是用于系统地描述和分类教育或培训体系中的各种资历的工具，其通过设定不同的级别，明确了不同层级资历相对应的学习成果标准，即各级别资历证书持有人应具备的知识和能力，极大地提高了资历的透明度和可理解性。根据实施的地域不同，资历框架包括国家资历框架和区域资历框架。截至2021年，全球已有至少150个国家建立了国家资历框架[1]，并有欧盟资历框架、太平洋资历框架等共17个区域资历框架处于全面运作或发展建设的过程中[2]。两类资历框架在促进各级各类教育和培训的贯通，加强教育、培训系统与劳动力市场的有效衔接，以及建立终身学习体系方面发挥着重要作用。

随着科技革命的推进，数字技术日新月异，世界各国社会和经济的变化日益加快。经济和社会的数字化、劳动力市场全球化和国际化加剧，微证书大力发展，驱使各国与各区域资历框架在目的和功能上做出相应的调整，使全球的资历框架发展呈现出新的复杂态势。在此背景下，本文系统梳理了近五年全球重点国家或国际组织关于资历框架的最新进展，分析总结了全球资历框架的最新实践图景与发展趋势，以期为我国的资历框架建设和终身学习体系构建提供参考。

二、国家与区域资历框架的实践图景

（一）超过60%的国家资历框架处于框架发展的高阶阶段，且主要集中在欧洲国家

国家资历框架的构建始于20世纪80—90年代，最先在苏格兰、澳大利亚、新西兰、南非等国家推行，随后拓展至爱尔兰、马来西亚、新加坡等国，欧洲各国也普遍于21世纪开始设计和推行国家资历框架。[3]自2017年以来，国家和区域资历框架的数量基本保持稳定，但各国资历框架所处的阶段存在较大差异。2023年联合国教科文组织（UNESCO）、欧洲培训基金会（European Training Foundation）及欧洲职业培训发展中心联合发布的《2022年全球国家和区域资历框架清单》（Global Inventory of National and Regional Qualifications Frameworks 2022）显示，在调研的93个国家资历框架（共调研89个国家，以欧洲国家和高收入国家为主，且英国和比利时各有3个国家资历框架）中，28个国家资历框架仍处于实践的早期阶段，即刚刚开始资历框架设计的讨论与搭建，或者以立法等形式已通过了资历框架的执行战略，但仍处于设计阶段，尚未落地实施。余下65个国家资历框架已处于更高阶的激活和运作阶段，即其资历框架即将或已经被正式采用并开始运作，占比超过60%。

国家资历框架的发展水平呈现较大的区域差异。总体来看，欧洲处于高阶阶段的国家数量和比例更高，其次是亚太地区。截至2023年，欧洲国家资历框架数量达41个，其中约90%处于高阶阶段且与欧洲资历框架（European Qualifications Framework，EQF）进行了等级对接。例如，德法两国分别于2013年、2019年开始实施国家资历框架，德国的联邦经济和技术部和法国能力署分别对该国的资历框架进行管理和运营，建立了清晰的等级划分和衔接体系，并与EQF实现了充分对接。相对而言，非洲、拉丁美洲、阿拉伯地区的国家资历框架的实践进程相对滞后，大多处于早期阶段。

欧洲各国资历框架的大力发展与普及与2008年EQF的通过密切相关，区域资历框架的设立为欧洲国家资历框架的发展带来了强有力的引领与辐射作用。2008年之后，比利时、德国、法国、芬兰、挪威等国纷纷参照EQF建立或完善了国家资历框架。例如，法国最早的资历框架建立于2002年，2008年EQF建立后，法国将其国家资历框架中原有的5级结构对照EQF修改为8级结构，并于2019年正式采用。欧洲多数国家参照EQF的8个层级，从层级描述出发，注重对教育与培训结果的认证，即从知识、技能、能力三个维度评价学习者的学习结果，与国家资历框架进行对接的同时，也与EQF衔接，实现学习成果在不同国家间的认证与转换。[4]这进一步稳固了欧洲各国资历框架在全球的领先地位。

（二）区域和国家资历框架的交融态势显著，国际化为重要外驱力

国际化是一国采用和发展国家资历框架的重要外部驱动力。在《2022年全球国家和区域资历框架清单》所分析的93个国家资历框架中，有2/3是基于区域资历框架设立的。亚洲的马来西亚、菲律宾、泰国和印度尼西亚的国家资历框架设计都参考了东盟终身教育资历参照框架（Asean Qualifications Reference Framework）；非洲的毛里求斯、塞舌尔和南非的国家资历框架与南部非洲发展共同体资历框架（Southern African Development Community Qualifications Framework）相对接。

除了国际化这一主要驱动力，各国在建设国家资历框架的过程中还受到很多其他因素的影响，如能否获得政策支持，是否具备足够的资金和人才资源，是否具备接受相关资历的文化传统，是否存在技术性的支持方法、指南和工具，以及教育及培训系统与劳动力市场之间联系的强弱。一般而言，扶持性政策和社会经济环境对于国家资历框架的扎根与蓬勃发展至关重要。例如，欧盟国家，以及埃塞俄比亚、巴勒斯坦等国的资历框架的建设得到了欧盟、联合国等国际组织的跨国基金和项目的资助，这种帮扶在早期阶段的作用尤为明显。在阻力方面，国家资历框架早期开发阶段的实践，主要面临各方利益主体的参与问题，利益主体参与的不足或过多干预，都会减缓框架构建的进程。[5]在实施阶段，学习成果认证及质量保障系统的建立以及资历标准和获得资历之间的复杂匹配是面临的阻力。

当前，区域和国家资历框架的交融态势显著。一方面，区域资历框架的建立极大地推动了各国国家资历框架的建立与完善；另一方面，受区域资历框架的影响，各国家资历框架的功能和设计也在一定程度上趋同。在设计上，各国一般会考虑采用与区域资历框架等级直接对应的国家资历框架。例如，非洲国家普遍采用的10级框架结构便是其响应非洲大陆资历框架（African Continental Qualifications Framework）10级结构的结果。[6]在功能上，受区域资历框架的影响，各国的资历框架越发关注国际资历框架的“沟通”和“变革”功能。沟通功能主要体现在资历框架清晰透明地展示资历制度及其下设的各类资历，以便利益主体理解和获取，其核心在于在健全的教育及培训体系下与利益相关方进行公开的交互。变革功能侧重于重塑现行制度，以提高资历与学习者和劳动力市场的相关性，使资历和课程与行业技能需求相一致。例如，吉尔吉斯斯坦利用其国家资历框架重塑资历内涵，在概念层面上转向以学习成果为依据来定义资历，并将资历框架作为制定部门框架、职业标准和新资历的参考，使学历和课程教学更密切、更准确地满足劳动力市场的需求。特别需要说明的是，沟通和变革功能并不是互斥的，二者很可能同时存在，只是不同时期的侧重点不同。当前，几乎所有的国家资历框架都没有局限于沟通功能。

国家框架对区域框架的广泛适应体现了国家资历框架的对外开放性，即国家资历框架是一个国家资历体系的核心展示窗口，需要为其他国家清晰地描述和组织该国的所有资历，以便于资历的跨国互认和合作。因此，国家资历框架与区域资历框架的交融也是资历国际兼容的现实需要。

（三）全球资历框架在实践目标设立上趋同

在区域和国家资历框架交融越发显著的趋势下，各国的资历框架在实践目标上的趋同发展尤为明显。总体来看，各国资历框架的目标包括以下四个维度：支持改革、提高教育和培训质量、促进质量保障体系的建立以改进教育质量；提高资历的透明度、可比性和认可度，承认非正规和非正式学习，进而支持终身学习及相关资历认证；加强教育及培训与劳动力市场之间的联系，以及促进各利益主体之间的合作；支持国际兼容性和一致性，促进社会整体经济发展。其中，提高资历的透明度、可比性和认可度是世界各国国家资历框架最普遍提及的目标，是促进终身学习和与劳动力市场对接的基础。这反映了资历框架的基本目的，只有所有资历都被清晰描述并具备可比性，才能更好地明确技能学习的要求和标准，提升技能的可转移性和互认性，方便教师和培训者调整课程和培训内容，进而使学习者习得符合市场需求的技能。例如，德国的国家资历框架提到其旨在促进人才流动和资历互认，实现与EQF的全面对接。[7]排在第二位的目标是促进终身学习。例如，加纳资历框架的重要目标是促进所有人，特别是非正规部门的学习者，获得终身学习的机会。此外，一些国家优先考虑国家资历框架对接劳动力市场的功能。例如，印度旨在通过国家资历框架打通从教育部门到劳动力市场的路径，以更好地支持技能培训。

区域资历框架也遵循类似的实践目标，即促进终身学习与保障资历的质量（如可比性、透明度）及认可。[8]除此以外，作为一种超越国家单位的共同参考框架，区域资历框架还普遍具备深化区域一体化与协调发展、创建区域共同身份、促进区域内工人和学生的流动性、促进学分的跨国转移和互认等实践目标[9]，即在更高层级建立资历与区域内多方主体的多维联系。此外，随着国家与区域资历框架发展成熟，其实践目标也会做相应的调整与变化。

趋同并不意味着消除差异。在趋同发展的趋势下，部分资历框架在时间的推移中，基于框架设计工具的革新和框架实施过程中出现的国情特色问题，展现出了独特的演变。例如，新西兰推出了其国家资历框架的第三种变体，致力于简化资历制度，以帮助学习者、雇主和行业更好地理解资历。[10]

（四）全球资历框架普遍采用学习成果作为框架概念基础

学习成果导向的框架设计在许多国家和区域资历框架中被广泛采用，成为资历框架普遍的概念基础。在区域层面，非洲大陆资历框架将其定义为学习过程的最终产品，包括知识、技能和价值；东盟终身教育资历参照框架则将其作为层级的衡量系统；EQF通过学习成果的表述让学习者在完成学习后明白自身知道了什么、理解了什么，以及能够做什么。在国家层面，芬兰的国家资历框架促成了以学习成果为导向的课程和教学大纲设计，葡萄牙通过国家资历框架推广各领域以学习成果为导向的设计方法。学习成果在国家和区域资历框架中被广泛应用于描述资历证书、资历简介和专业标准，并在课程设置等其他领域得到推广，确保教育和资历标准的统一与透明，增进不同教育系统之间的可比性与互认性。

学习成果奠定了资历认证中以成果为导向的逻辑，最明显的体现是在国家资历框架中，学习成果被用于定义资历的层级及其描述。学习成果的相关描述提供了资历框架最为基础的等级结构，对学习的层级（从低级到高级的纵向描述）和领域（不同学习范畴的横向描述）进行总体说明，划定国家和区域资历框架的性质和范围，并以此促进一个部门、国家乃至区域的资历发展。