葡萄牙成人教育现状、挑战与创新

摘   要：近年来，葡萄牙成人教育取得迅速发展，通过一系列成人教育现代化发展政策与数字化教育转型，实现成人教育参与率的大幅提高。然而，葡萄牙成人教育仍在教育政策、教育管理、教育理念及教育经费四个方面受到挑战。为此，葡萄牙探索创新举措，如建立资质提升中心；实施技能认可、验证和认证程序；开展教育与职业双重培训认证，以及开设独特、灵活的成人教育培训课程；实施“2025数字化就业计划”。葡萄牙成人教育的发展经验对于我国具有一定的启发意义：开放办学形式，打破传统教育模式的束缚；完善资历认证，加强资历框架建设；以成人学习者为中心，优化课程设置。

关键词：成人教育；创新；葡萄牙；资历认证；培训

中图分类号：G729         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.08.06

近年来，我国高度重视构建服务全民终身学习的教育体系。《中国教育现代化2035》所列出的主要发展目标中，“建成服务全民终身学习的现代教育体系”排在首位，提出大力发展继续教育与社会培训，推动形成“网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系”[1]。党的二十大报告中明确指出，“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。[2]

当代成人教育包含以成人为对象的各类教育形式，其范围涵盖了继续教育、职业教育等[3]，是构建终身学习体系的重要途径之一。在世界教育发展的终身化趋势下，成人教育成为欧美发达国家教育领域的发展重点。其中，自1974年爆发四·二五革命①后，葡萄牙成人教育得到迅速发展，逐渐形成由政府、学校、社会团体和公民共同参与的成人教育体系。21世纪以来，葡萄牙政府高度重视信息技术与数字经济带来的新机遇，推动教育领域的数字化变革，将成人教育发展作为提高劳动者科技文化素质、加强全民数字化能力的重要路径，推出一系列成人教育发展政策与方案，大幅提高成人教育参与率。面对诸多方面的挑战，葡萄牙政府在成人教育实施机构、课程设置及资格认证方面采取创新措施，对我国发展成人教育、构建高质量的全民终身学习体系具有一定的启发意义。

一、概念的界定与分类

1976年，联合国教科文组织对成人教育概念做出较为明确的阐述，即成人教育是指“整个有组织的教育过程，不论其内容、水平、方法如何，是常规的或是非常规的，不论是延续或是取代在大学和学校进行的初步教育和职业训练形式的教育，通过这个教育过程，使社会成员中被视为成年的人增长能力，丰富知识，提高技术和专业资格，或向他们指出新的方向，在人的全面发展和参与平衡、独立的社会、经济和文化发展两个方面，使他们的态度和行为得到改变。”[4]葡萄牙根据联合国教科文组织对成人教育的定义，于1991年2月颁布《成人教育框架法》，强调成人教育作为终身教育的组成部分之一对践行终身教育理念的重要意义，并指出成人教育三方面的目标：首先，增长知识、发展潜力，以满足个人全面发展及参与社会发展的需求；其次，培养工作能力，为职业生活的要求做准备；最后，树立对培训、对实现个人价值和社会价值的积极态度。[5]

葡萄牙成人教育的宽泛领域和丰富内涵促成了成人教育多元化的格局，本文对葡萄牙成人教育的讨论范畴不包含高等教育与远程教育，并根据葡萄牙现行《教育体制基本法》，将成人教育分为回归教育与校外成人教育两类。

（一）回归教育

回归教育是葡萄牙学校教育系统的特殊形式之一，旨在为成年人提供第二次入学的机会，满足成年学生的个人与职业需求，并通过提高识字率使学生适应当代经济社会发展。回归教育颁发的证书与常规教育形式拥有相同效力。该教育形式面向的群体是非基础教育（葡萄牙基础教育（Educa  o Básica）对应第1～9学年）和非中等教育）葡萄牙中等教育（Educa  o Secundária）对应第10～12学年）学龄的成人或在正常学龄没有进入学校教育系统的人群，为他们提供再次入学的机会，并尤其关注扫盲。回归教育分为面向15岁以上学生的基础教育与面向18岁以上学生的中等教育两大层次。除学历教育外，回归教育也为学生提供职业、艺术等领域的培训活动，具体教学内容由组织机构根据区域特色与成人学生的需求自行设计。回归教育的组织机构为官方认可的公立、私立及合作教育机构或实体，并根据不同的年龄组、生活经验和知识水平来组织教学活动。[6]

（二）校外成人教育

校外成人教育是指在学校教育系统之外进行的面向成人的文化教育活动，属于葡萄牙校外教育系统，可与回归教育和常规教育相衔接。校外成人教育证书不具备学校效力，其课程内容可在回归教育中获得认证。作为学校教育的替代或补充，校外成人教育旨在促进知识与技能的发展与更新，扫除文字性和功能性文盲，从终身教育的角度创造性、高质量地丰富业余生活。校外成人教育主要面向受教育程度较低的成年人口，其组织方式灵活多样，课程类型包含扫盲教育、基础教育、文化科学教育、职业教育等多个维度。校外成人教育的组织机构为官方部门或国家支持和鼓励的其他公立与私立实体，如市政当局、文化娱乐协会、工会及各种民间组织。[7]

成人教育与终身教育的关系密切，终身教育起源于成人教育的发展，指人一生所受的各种教育的总和，包含学前教育、学校教育、职业教育、成人教育等各部分，因此，成人教育是终身教育思想的基础，也是终身教育的一个重要组成部分。葡萄牙的成人教育政策受到了欧盟关于终身学习指导方针的强烈影响，将终身学习作为提高竞争力和社会凝聚力的中心指导思想。终身学习强调综合和统一的理念，重视成人教育中常规教育、非常规教育与非正式学习三种形式的作用[8]，促使葡萄牙成人教育由以回归教育为代表的常规教育形式为主，逐渐转变为多种教育形式共同发展，推动校外教育系统的兴起与壮大。

二、发展现状

葡萄牙通过制定《成人教育框架法》、颁布多项行政法令等立法手段，建立了成人教育体系。1999年，葡萄牙成立成人教育培训局（ANEFA），后被国家资格与职业教育管理局（ANQEP）所替代，旨在协调和落实青年和成人的教育与职业培训政策，提高就业能力和国家竞争力。目前，葡萄牙成人教育主要由教育部，劳工、团结与社会保障部，国家资格与职业教育管理局协同负责，采用教育机构、社会团体等多主体共同参与的治理模式。2007年，葡萄牙政府建立国家资格体系，成为该国成人职业教育和培训国家层面的标准规范，并为此建立与欧洲资格框架接轨、用于规范葡萄牙职业教育和培训的国家资格框架和用于规范不同课程双重学历授予和技术能力认证的全国资格目录。[9]

近年来，葡萄牙成人教育参与度大幅提高。2007年，26.4%的25～64岁成人在近12个月内曾参与教育和培训，这一数字在2022年提高至44.2%，增长幅度高达67.4%，在欧盟范围内排名第三（见表1）[10]，充分体现出葡萄牙成人教育发展的成效。2017年，葡萄牙开始推行“资质提升计划”（Programa Qualifica），旨在提高成人职业水平和就业能力，在全国形成了一个庞大的资质提升中心（Centro Qualifica）培训网络。除组织成人教育课程外，该项目允许人们进行技能认可、验证和认证程序，完成基础教育、中等教育认证，以及对生活经验或某一领域的职业经验进行资格认证。2017年1月至2024年5月，葡萄牙在全国共设立了313个资质提升中心，共计1，086，151名学习者在中心注册报名，其中约98%的学习者年龄在18～64岁，约占葡萄牙15～64岁人口的16%。[11]

在欧洲国家中，葡萄牙成年人口的教育程度相对较低，为提高成人文化素质，葡萄牙实施了一系列有关成人教育的公共政策和项目，但这些政策的连续性与稳定性存在一定挑战。21世纪初期，成人教育培训局设立了技能认可、验证和认证中心并开设成人教育培训课程，逐步形成一个面向全国成年人群的教育和培训网络；2005年，葡萄牙政府启动“新机会倡议”，技能认可、验证和认证中心也被改组成为新机会中心，这些中心遍布全国，数量高达约450个，吸引了约150万成年人；2011年，随着政府更迭，“新机会倡议”被废止，新机会中心被换成资格和职业教育中心；随着2015年政府的再次更迭，资格和职业教育中心也被废止，直到2017年开始推行资质提升计划，成立中心并沿用至今；2019年，发布“国家成人识字教育计划”（Plano Nacional de Literacia de Adultos），在欧盟的支持下，通过与欧洲成人教育协会合作，开展结构性改革，提高成人识字率与基础能力。

葡萄牙政府高度重视信息技术与数字经济带来的新机遇，加速推进教育和职业培训现代化，将新技术与成人教育相结合，提升全民数字化能力与创新能力。[12]2020年，葡萄牙通过“数字化转型行动计划”（Plano de A  o para a Transi  o Digital），重申对终身学习与数字化发展的重视。2021年，葡萄牙发布“恢复与复原力计划”（Plano de Recupera  o e Resiliência），将数字化转型与教育培训作为核心领域之一，通过实施一系列改革与投资，增强劳动人口对文化素质重要性的认识，培养适应数字时代科技和社会发展的人才，促进教育和职业培训现代化。“恢复与复原力计划”在成人教育领域投资2.25亿欧元，旨在提高18岁以上成年人口的识字、计算和数字技能水平，提升技能认可、验证和认证程序的参与度和完成度，并推动高等教育机构与企业合作，以开发短期成人高等教育课程并促进终身学习。[13]

目前，葡萄牙成人教育课程体系提供多种类型的课程，以满足学生不同层次的学习需求。其中，回归教育属于学校教育系统，课程内容以学历教育为主，提供相当于常规教育系统的学历证书；校外教育系统课程种类多样，课程内容囊括通识教育、科技文化教育、专业培训、信息技术培训、语言培训等，办学方式灵活多样，线下与线上教育方式相结合，采用模块结构，完成短期培训单元后可累积学分，获得基础教育、中等教育水平证书、职业资格证书及相应课程证书，并进行国家资格框架（全国资格目录）认证（见表2）。此外，学习者可以通过覆盖全国的资质提升中心获得课程建议和职业指导。

三、面临的挑战

近年来，葡萄牙在提高人口受教育水平方面已取得实质性进展。25～64岁的成人群体中，受教育水平在基础教育及以下的人群比率从2000年的80.8%下降至2022年的39.7%。[14]然而，葡萄牙成人教育仍然在教育政策、教育管理、教育理念及教育经费四个方面受到挑战。

第一，教育政策层面。与义务教育或高等教育相比，葡萄牙的成人教育始终处于次等地位，成人教育政策缺乏连续性与稳定性，受历届政府执政周期影响较大。此外，在成人扫盲方面的教育政策明显不足。1976—1999年，葡萄牙的成人教育政策注重提升成人的学历水平[15]，为常规教育中失败的成人提供二次入学的机会，这一阶段的教学活动以回归教育为代表，但学生的课程完成率较低且辍学率较高。该时期的成人教育政策呈现零散化的特征，未形成系统性的成人教育政策，政策关注对象较为单一，以学历教育及职业教育为主。20世纪90年代，欧盟陆续推出有关终身学习发展战略的一系列政策，1991年葡萄牙人口普查结果显示，17.8%的居民没有任何读写能力[16]。在此背景下，葡萄牙政府发布“成人教育发展战略计划”，对成人教育的开展做出具体规划，为21世纪葡萄牙的成人教育政策奠定基础[17]。2012—2015年，受到政府换届影响，成人教育政策出现了断层。2016年后，随着新执政周期的到来，成人教育政策得以延续至今。

在欧洲国家中，葡萄牙成年人口教育程度相对较低且辍学率较高。2021年统计数据显示，3.8%的16～89岁人群没有获得任何学历[18]。2000—2020年，葡萄牙成人教育政策注重提高低学历成人的教育水平，却没有具体的成人扫盲政策。在此期间，葡萄牙文盲率的下降基本归功于自然因素，如文盲率较高的老年群体的死亡，而非扫盲政策的影响[19]。葡萄牙成人教育政策对成人扫盲活动关注度较低，大部分成人教育课程的准入要求是掌握基本的阅读和写作技能，导致文盲无法入学。这一时期，成人识字课程以回归教育为主，然而，回归教育的注册人数及完成人数极低。这反映出葡萄牙成人扫盲政策的明显不足。因此，加大对成人教育的关注，减少外在因素的影响，保证政策的连续性与稳定性，建立系统化的成人教育政策体系，并增加对成人扫盲政策的投入是葡萄牙成人教育发展急需解决的问题。