澳门校外补习社：治理体系、特点和经验

摘   要：我国澳门中小学生在学校规定基准下，因无法达标而被迫留级的情况并不罕见。为避免在未来的升学竞争中被过早淘汰，澳门学生从学前开始就被家长送到校外补习，校外补习社因而迅速发展壮大。20多年来，澳门特别行政区在校外补习社治理方面进行积极探索，相继颁布一系列法律法规，将校外补习社纳入政府监管范畴，形成了较为完善的治理体系。我国澳门校外补习社治理呈现出治理手段法治为先、治理格局一主多辅、治理范围与时俱进的特点。其治理经验可概括为政府主导是有效治理的力量保障，问题导向是提质增效的方向保障，刚柔并济是完善治理的关键密钥，社会参与是加强治理的有效手段。

关键词：澳门特别行政区；补习社；校外培训；治理；经验

中图分类号：G464         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.08.09

回归祖国前，澳门在教育领域实施的是自由放任的政策。中小学校普遍采取个性化标准来评估学生，如果学生未达到指定基准，则无法正常升级升学。2016年发布的评估报告显示，澳门从小学到高中的留级率常年维持在10%左右[1]；2014年发表的一项研究显示，超过43%的初中生毕业后无法升入高中就读[2]。为了不让孩子在残酷的竞争中被早早淘汰，澳门的家长选择从幼儿园阶段就开始为孩子报名参加各种校外培训机构（澳门一般统称“校外补习社”）。回归祖国后，澳门特别行政区政府在原《澳门教育制度》（第11/91/M号法律）的基础上，修订和颁布《私立补充教学辅助中心执照发出和监察制度》（第38/98/M号法令，以下简称《补充教学辅助中心制度》）《非高等教育制度纲要法》等法律制度，赋予校外补习社合法地位的同时，也将校外补习纳入政府监管范畴。[3]近些年来，澳门市民对校外补习需求持续增长，但同时也出现了一些问题。面对这种情况，澳门特别行政区政府不断调整治理措施，完善相关政策，最终形成了一套相对完善且具有一定特色的校外补习社治理体系。

一、治理体系

澳门校外补习社治理体系以制度体系为基础、执法体系为保障、协同体系为支撑。

（一）校外补习社治理的制度体系

《澳门教育制度》原是我国澳门地区的教育基本法，它规定了澳门教育制度的总纲，以及在澳门地区从事教育活动的机构的组织与运作。《澳门教育制度》共10章，分别为“范围与原则”“教育制度的组织”“教育辅助与补习教育”“人力资源”等。“教育辅助与补习教育”为第三章，其中第二十条规定：确保对有特殊需要的学生提供补习教育；补习教育活动，得由学校提供的补习班或有辅导人员指导的温习室的形式进行。这标志着校外补习正式被澳门教育体系所接纳，并成为其组成部分之一。[4]基于《澳门教育制度》，政府开始着手制定相关法律法规。其中，1998年颁布的《补充教学辅助中心制度》明确规定，凡开设自修室、督课中心、校外补习社或同类机构，及于课余时间向就读于本澳学校的学生提供自修、督课或补习等服务的人士，必须向教育暨青年发展局申请执照或进行登记。2002年修订后的《补充教学辅助中心制度》还明确了相应资质和处罚条款，如要求教学辅助人员应具有相应的品德证明、身体及健康证明、学历及专业资格证书，对于未获发执照或已被取消执照而从事本法规的教学辅助活动的机构及人员，将罚款3，000澳门元至15，000澳门元。[5]2006年颁布的《非高等教育制度纲要法》第二十七条规定：教育行政当局和教育机构，应以多样的模式辅助学生的学习；学习辅助通过补充教学辅助中心、学业辅导班或个别辅导活动进行。[6]这表明，回归祖国前后，澳门特区政府以修订《补充教学辅助中心制度》等为契机，启动了对校外补习社的自由主义政策的彻底改革，通过明确政府部门相关义务，从立法源头上加强对校外补习社的监管。

《补充教学辅助中心制度》虽然解决了擅自举办校外补习社的处罚依据等问题，但对校外补习社助长的补习之风并没有实质性的消减。研究显示，在澳门回归之初，仍然有约40%的学生表示在学前到高中教育阶段至少参加过一次校外补习，补习的科目通常在3门以上。[7]澳门特区政府在2015年《补充教学辅助中心制度》的公开咨询结果中，对这一现象进行了解读，随着澳门回归后社会经济的持续向好，双职工家庭数量不断上升，校外补习社提供的儿童托管、接送和膳食等服务满足了许多父母由于工作无暇照顾子女的需要。同时，父母对子女考取名牌大学的期望也愈发强烈，这促使校外补习需求呈现日渐低龄化和高质量化的发展趋势。教育及青年发展局在公开咨询总结报告中指出，受关注程度较高的议题为“座落地点及设施”“调整协调员、学习辅助员及增加托管员的学历要求”（各占19%）；在“修订申领执照的范围方面，将‘课余托管’纳入法规的规范”的议题（占16%）也备受瞩目；“加入膳食及接送的规定”“过渡性规定”的议题（各占11%）也较受关注。[8]尽管此次公开咨询分歧较大，未能达成一致意见，但特区政府并没有因此放弃努力，而是放眼长远，拟提升校外补习社的立法层次，并对《补充教学辅助中心制度》的内容体系进行系统性完善。为了实现这一目标，特区政府随后启动《非高等教育私立补充教学辅助中心业务法》的立法程序。该法案提出，在课余时间同时向五名或以上的学生提供教学辅助服务的私人实体，必须在获得教育及青年发展局的执照后才可运行，且中心营运场所及设施须设于与教学辅助活动相符并能够保障学生安全、身心健康的场所。法案还调整了执照的发放程序，规范了中心人员学历及资格要求、监管场所提供的膳食及接送服务、规管补习活动的运作时间及规范处罚制度等。[9]经过多轮论证，2022年12月28日，该法案经特区立法会表决通过，并于2023年5月1日生效。[10]

除《补充教学辅助中心制度》等外，为了落实法令中的相关要求，特区政府还颁布了一系列制度性文件，如《非高等教育委员会的组成及运作》《私立补充教学辅助中心执照申请指引》《私立补充教学辅助中心收费指引》《私立学校教学人员制度框架》等。从教育基本法到政府部门规范性文件的陆续颁布可以看出，澳门特区已经建立起一套较为完善的制度体系，将校外补习社全面纳入法治框架之下。

（二）校外补习社治理的执法体系

在特区政府组织架构中，特别行政区行政长官负责行政部门的整体运作和管理。行政长官下设行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司等9个直属部门，分别承担相应领域的行政执法责任。其中，社会文化司下设教育及青年发展局、文化局、体育局、卫生局、药物监督管理局、社会工作局、澳门大学等12个部门和单位。教育及青年发展局作为特区政府专门负责教育监管和青年发展的机构，一直以来对校外补习社的运作保持高度关注，并严格遵循《补充教学辅助中心制度》的规定，对校外补习社的设立、发牌、运作、续期以及违法行为等进行严格监管。2012—2014年，教育及青年发展局共巡查近70间疑似开展无牌补习服务的场所，并对确认进行无牌补习服务的30间场所作出处罚。[11]2022年第一季度，教育及青年发展局发现有部分场所在未获执照的情况下提供教学辅助服务，并且部分校外补习社还存在学生人数超标、使用非教学空间用作教学用途等违法行为。针对这些行为，教育及青年发展局启动7项调查程序。一旦确认，违法者将面临最高15，000澳门元罚款，情节严重者可被吊销执照。[12]除常设机构外，社会文化司还设立体育委员会、青年事务委员会、文化发展咨询委员会、社会工作委员会、教育委员会等19个非常设机构，为社会文化司在相关领域提供决策咨询服务。2009年4月22日，教育委员会围绕“私立学校教学人员制度框架”“私立补充教学辅助中心的执照发出和监察制度”“书簿津贴制度”“大专助学金发放规章”“学界福利基金运作章程”等草案开展专题研讨，为相关制度的修订和出台提供意见参考。[13]

除教育及青年发展局和教育委员会作为校外补习社监管的主责部门和机构外，特区政府的司法部门和卫生部门等也在其职责范围内参与校外补习社的监管工作。2016年3月25日，司法警察局就校外补习社人员体罚学生事宜立案跟进[14]；2021年9月10日，教育及青年发展局与司法警察局为校外补习社业界合办两场讲解会，司法警察局代表亦援引案例介绍《刑法典》相关定义和刑罚，提高校外补习社业界对违法行为的辨识能力[15]；2022年9月8日，教育及青年发展局与司法警察局合办新学年校外补习社讲解会，共166间校外补习社代表出席[16]；同年11月13日，教育及青年发展局联合卫生局实地到全澳78所学校及各校外补习社和持续教育机构，视察其卫生条件及执行体温监测和各项防疫措施的情况[17]。可以看出，为了规范校外补习社的运营并保障学生的合法权益，澳门已经建立起一个常态化、立体式执法格局。这一格局以教育及青年发展局为主体，教育委员会为支撑，并得到司法警察局、卫生局等政府部门的广泛参与。

（三）校外补习社治理的协同体系

在澳门特区的校外补习社治理上，不仅注重政府治理体系建设，而且强调社会力量的参与。

一是注重激发校外补习社治理的内生动力，强调家长及市民的参与。澳门教育及青年发展局在其官网上的显著位置公开校外补习社有关信息，内容包括执照编号、名称、地址、持牌实体、协调员、辅助教育程度、可容纳学生数及运作时间等。如果一家校外补习社在多处分别办学，则需要分别注册或登记；如果同时同地使用人数为6人及以下，全日累计人数不超过20人，则不需注册，只需登记。公开校外补习社注册和登记信息不仅为家长选择合法合规校外补习社提供便利，而且为广大家长参与治理提供了必要的信息支撑。此外，教育及青年发展局多次呼吁家长要谨慎为子女选择校外补习社，及时查阅官网信息，并且表示任何市民一旦发现有校外补习社未具备该局发出的执照，又或者没有在场所的当眼地方悬挂由该局发出的执照，可致电该局进行举报。[18]此举有利于市民及家长加强合作，对校外补习社进行监督，共同参与到校外补习社治理之中。

二是强调青年志愿者的主体作用。澳门目前有三种校外补习形式：家庭教师一对一辅导、校外补习社辅导、线上私人辅导。这三种类型的校外补习社均由私人经营，因此收费相对高昂。香港中文大学2007年受澳门教育及青年发展局委托开展的一项调查结果显示，学生每参加一门课程的校外补习班的学费支出在每月1000澳门元以上[19]，如果参加多门课程的补习，费用则相应增加，校外补习费用因而成为澳门家庭的沉重负担。为减轻家庭经济负担，澳门特区政府采取相应行动，支持成立校外补习青年志愿者组织。该组织的成员主要由在校大学生组成，他们的主要任务是为家庭经济较为困难的中小学生提供免费课程补习服务。此举有利于督促校外补习社规范收费标准，整治校外补习社高收费、乱收费的不良风气。

三是积极推动校外补习行业自治。截至2024年1月，澳门特区共有525家具有执照的私立补充教学辅助中心[20]，24家已登记的私立教学辅助中心[21]。由于校外补习社数量较多，仅仅依靠教育及青年发展局进行监管显然无法满足全面监管的需要。在澳门特区政府的积极推动下，校外补习社于2009年自发成立澳门私立补充教学辅助协会。该协会旨在促进各同业好友，团结互助，建立良好之沟通桥梁，提升各教育辅助人员之质素。[22]该协会自成立以来，在自我管理、自我监督、自我服务方面发挥积极作用。例如，在2022年4月20日，协会就《非高等教育私立补充教学辅助中心业务法》的重点内容（包括适用范围、提升人员学历及资格要求、新增民事责任保险、上调处罚金额及构建一站式发牌系统等议题）进行深入探讨，提出针对性的意见建议，并得到教育及青年发展局非高等教育厅相关负责人的肯定。[23]

二、治理特点

经过实践探索，澳门校外补习社的治理手段日渐丰富、治理力度持续加强、治理效果不断提升，形成了治理手段法治为先、治理格局一主多辅、治理范围与时俱进的特色。

（一）治理手段法治为先

澳门调整校外补习社监管政策，遵循“先立法后改革”的策略。澳门政府监管校外补习社的法律依据主要有：《澳门教育制度》《非高等教育制度纲要法》《补充教学辅助中心制度》《非高等教育私立补充教学辅助中心业务法》等。其中，《澳门教育制度》和《补充教学辅助中心制度》虽然将校外补习社纳入法律监管范畴，但本质上是对澳门回归前放任主义政策的法律文本化，对校外补习社的监管更关注形式而非内容，强调事后监督而非过程监管。在2006年澳门特区政府颁布《非高等教育制度纲要法》之后，政府对校外补习社的监管开始朝集权化方向发展。该法二十八条（一）项明确规定：教育行政当局直接或通过资助相关机构，为学生提供心理辅导、升学和就业辅导。这标志着《非高等教育制度纲要法》正式取代《澳门教育制度》在澳门非高等教育领域的法律地位。同样地，《补充教学辅助中心制度》向《非高等教育私立补充教学辅助中心业务法》的转变，也不仅仅是名称的更替，更是澳门特区政府职能的一次深刻转型，象征着政府从“守夜人”的角色向积极主动提供政策措施的“管控者”转变，以更好地发挥政府作用，从而规范校外补习社运营并促进教育机会的均等化。