教育枢纽建设的战略目标与政策工具

摘   要：随着高等教育国际化向纵深发展，新加坡、马来西亚、阿联酋和卡塔尔四个国家根据增强国际影响力和知识经济竞争力等现实发展需求，建设侧重学生枢纽、技术劳动力枢纽、知识或创新枢纽等不同类型的教育枢纽，并通过出台法律法规、设置专门认证机构、提供资金支持等政策工具，对引入的世界一流高等教育资源进行质量监管和制度保障，取得良好成效。教育枢纽建设的国际经验可为我国在拔尖创新人才培养、多元化教育枢纽类型建设、加强跨国教育合作质量监管等方面实现建设世界重要人才中心和创新高地的目标提供借鉴。

关键词：教育枢纽;海外分校;跨国教育;教育战略;政策工具

中图分类号：G556.1         文献标志码：A         DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.12.03

教育枢纽（Education Hub）被认为是继国际学生流动、项目与机构流动之后产生的第三代跨国教育类型。[1]引进海外一流高等教育资源是各国建设教育枢纽的方式之一。新加坡、马来西亚、阿联酋和卡塔尔均将建设教育枢纽作为国家教育发展的重要战略目标，出台相关法律法规、设置专门认证机构、提供资金支持等，在建设教育枢纽方面获取了丰富经验，为我国建设世界重要人才中心和创新高地提供一定借鉴。

一、建设背景

（一） 教育枢纽的建设目标

随着各国之间加强高等教育合作，很多国家将“建设优质教育枢纽”纳入教育发展目标。简·奈特（Jane Knight）将“教育枢纽”定义为“本地和国际参与者的主要聚集地”，其中“本地和国际参与者”是指通过互动与合作参与教育、培训、知识生产和创新活动的国内外参与者，包括国内外的学生、学者、教育机构、科学和技术中心等。[2]通过建设教育枢纽，国家或地区吸引国内外顶尖人才，以提升高等教育质量、增强国际影响力和促进知识生产与创新。各国根据各自战略定位和资源优势，提出符合国情的目标。

中东地区的阿联酋和卡塔尔在文化传统、社会背景等方面相似，在全球化和知识经济的背景下两国重视教育对社会发展的重要作用，提高高等教育质量，积极引进世界一流高等教育资源。为摆脱对石油经济的依赖，推动可持续发展，卡塔尔于2008年制定《卡塔尔国家愿景2030》（Qatar National Vision 2030），提出发展现代知识经济关键在于人才培养。通过教育和研究，卡塔尔旨在建立现代化的世界一流教育体系，该体系“致力于为学生提供与世界任何地方的教育相媲美的一流教育，并可以根据个体兴趣和能力，为其提供高质量的教育和培训机会，倡导与其他国家的建设性互动”。[3]为构建一个可持续发展社会，阿联酋出台的“我们阿联酋2031”（We the UAE 2031）愿景中提出要建设一个“具有最先进教育技术的高等教育系统”。[4]未来五十年的规划《2071年阿联酋百年计划》（UAE Centennial 2071）强调优质教育的重要性，并鼓励教育机构成为创业创新孵化器和国际研究中心。[5]

新加坡和马来西亚同处东南亚，连接太平洋与印度洋。优越的地理位置、多元的文化背景等方面的优势使这些国家较早开始发展跨国高等教育。新加坡政府在20世纪末颁布“10所顶级大学计划”“环球校园计划”等，吸引世界一流高等教育资源，以期将新加坡建设成为世界级的教育中心。马来西亚通过多项政策提出“建设优质高等教育枢纽”的教育目标和定位，力图将单向输入的跨国高等教育发展模式转变为输入与输出双向发展的模式，推动跨国高等教育可持续发展。《2015—2025年马来西亚教育发展蓝图（高等教育）》提出到2025年吸引25万名国际学生到马来西亚就读的目标，力图将马来西亚打造成全球认可的国际教育枢纽。[6]

（二） 教育枢纽的类型特点

由于国情不同，各国实际建设的教育枢纽呈现出不同特点。奈特将教育枢纽分为三种类型，分别是学生枢纽（student hub）、技术劳动力枢纽（skilled workforce hub）和知识或创新枢纽（knowledge/innovation hub）。学生枢纽主要为本地和国际学生提供教育和培训，以实现经济创收与提升高等教育质量为目的;技术劳动力枢纽旨在教育和培训学生成为知识经济和服务经济所需的高技能劳动力和知识工作者;知识或创新枢纽将业务拓展至教育和培训之外，强调知识和创新的生产和分配，旨在提高区域或全球经济竞争力和软实力。[7]

马来西亚教育枢纽建设体现出以学生枢纽为主的特点。该国侧重从教育和培训方面建设国际教育枢纽，而不是研究枢纽。[8]从20世纪90年代提出建设成为亚洲区域教育枢纽的目标以来，马来西亚实行更为开放的高等教育国际化发展政策，如继续强化英语为主要的教学用语、与海外大学的学分学位互认等，增强国际教育吸引力。[9]私立高等教育作为服务业的组成部分，其学生所缴纳的学杂费正在为国家的经济增长作贡献，有助于加速实现马来西亚服务业对国内生产总值（GDP）贡献率达到70%的目标。[10]通过实施国家战略和发展政策，马来西亚不仅吸引了大量留学生、实现经济创收，还通过积极引进国外优质高等教育资源，提升了高等教育质量。

阿联酋和卡塔尔侧重于建设技术劳动力枢纽。为摆脱对石油经济的依赖，阿联酋和卡塔尔试图改革劳动力市场，向知识经济型社会转型。阿联酋成立众多以教育、培训和人力资源为主题的自由区，如迪拜知识园（Dubai Knowledge Park）、迪拜国际学术城（Dubai International Academic City）等。这些教育自由区不仅吸引了不少世界著名高校设立分校，还集中了培训机构、人力资源中心、技术研发中心等，关注人力资源管理和满足多样化的教育需求，为其他自由区培养优质人才。卡塔尔也有类似的自由区，如多哈“教育城”等。《卡塔尔国家发展战略（2024—2030）》提出“面向未来的劳动力”是国家战略目标之一，期望“使公民成为具有全球竞争力的个人，并吸引高技能的国际人才作为卡塔尔转型的长期合作伙伴”。[11]

新加坡侧重打造知识或创新枢纽。新加坡经济发达，对高等教育的重视程度较高，2000年明确提出要成为“东方波士顿”，其教育枢纽建设的主要目的是汇聚国内外创新人才。该国2006年推出“卓越研究与科技企业校园”（The Campus for Research Excellence and Technological Enterprise，CREATE） 计划，旨在通过国际合作来促进科学技术创新研发。CREATE目前已与希伯来大学、麻省理工学院、苏黎世大学、上海交通大学等11所国际著名高校建立了合作关系。此后，新加坡政府推出“卓越研究中心”（Research Centers of Excellence，RCEs）计划，国内已建设5个卓越研究中心，如由新加坡国立大学主持进行的量子技术中心、新加坡癌症科学研究所等。同时，新加坡注重与世界一流大学建立教育研究合作关系，积极设立教育研究海外机构。

在有所侧重的同时，各国建设教育枢纽也兼容多种枢纽类型。例如，新加坡虽然以建设知识或创新枢纽为主，但是新加坡吸引高中及高等教育阶段的国际学生，并为其提供奖学金，体现了学生枢纽的内涵;为优化国家人口结构、提高国际竞争力，新加坡政府制定的国际人才战略吸引技能型专业人才，体现了技术劳动力枢纽的特征。[12]

二、政策工具

为实现建设教育枢纽的目标，各国政府借助各类教育政策工具推行政策。政策工具是政府为实现特定政策目标所能运用的一系列机制、手段、方法与技术，是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。[13]

根据麦克唐纳和埃莫尔的分类，政策工具可分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具、系统变革工具、劝告工具五类。命令型工具通过强制手段规范个体或组织行为，并对违反者予以惩罚，如法律、规定等。激励型工具是指对个人或组织的某些行为投入资金或发放奖励，如政府对留学生设立奖学金。能力建设工具是指政府对物质、智力和人力资源等进行投资以期获得长期回报，如硬件设施的更新、人力资源的投入等。系统变革工具是指重新构建或分配个体或组织权力以提高执行效率，如设置专门的认证许可机构。劝告工具是指政府通过鼓励、呼吁等形式向个体或组织传达政策目标，以期自觉采取相应政策行为。[14]

（一） 政策法律保障

在引入世界一流高等教育资源的过程中，新加坡、马来西亚、卡塔尔、阿联酋等国将跨国教育合作归入私立高等教育的管辖范畴。面对引入的高校，这些国家通常以适用于私立高等教育的法律对其进行保障和管控，同时出台专门的法律法规，对跨国高等教育机构的办学进行规范化的许可和认证，以保证教育质量，但是在实施过程中采取的政策工具不同，强制程度不同。

马来西亚在20世纪末颁布一系列法律，如《1996年教育法》和《1996年私立高等教育机构法》，将跨国高等教育作为私立高等教育进行规范。2007年，马来西亚颁布《2007年马来西亚学术鉴定局法》，在跨国高等教育机构办学许可、课程设置、学生管理、学位认证等方面做了规定，对违反法规的设有惩罚条款，具有强制性。这些法律自颁布以来鲜有重大修订或变更，此后出台的高等教育国际化相关政策都遵循这些法律对跨国高等教育机构办学认证的规定。例如，2021年马来西亚学术鉴定局发布的《硕士和博士学位标准》中对海外分校提供的课程或国内外其他高等教育机构合作开展的课程提出要求，课程的评估原则、方法等须符合马来西亚学历资格框架定义的水平。[15]

新加坡对跨国高等教育机构的认证以“自愿申请”为原则，期望引导海外分校自觉提高教育质量。2009年，根据《私立教育草案》（Private Education Bill），新加坡建立了一项名为“教育信托认证计划”（The EduTrust Certification Scheme，EduTrust）的教育认证制度，用以管理与评估所有私立教育机构。教育信托认证分为三个级别，按照最终评分等级从低到高分为有效期1年的基础级认证、4年的优质级认证和最高等级的4年星级认证。目前有2所私立高等教育机构获得最高等级的教育信托星级认证，其中詹姆斯·库克大学新加坡校区就是跨国高校。虽然新加坡的认证标准并不具有强制性，但是信托认证在国际上也颇受认可，因此很多私立高等教育机构都积极参与教育信托认证。

为达到建成优质教育枢纽的目标，各国根据本国国情对国外著名高校教育资源设置引入标准，并对引入高校提供政策保障。阿联酋和卡塔尔都有向知识经济转型、提高技术型劳动力比例的需求，两国都将引进国外高校作为重要途径。卡塔尔国家发展规划局根据《2030国家展望报告》明确列出卡塔尔未来十年经济发展所需的专业人才种类名单。[16]《卡塔尔国家发展战略（2024—2030年）》提出调整高等教育的价值主张以确保与劳动力市场保持一致。根据国家战略定位和发展方向，卡塔尔建立国际高等教育机构集中的教育自由区，卡塔尔基金会还出台多项在资金方面促进跨国高校建设和发展的政策。卡塔尔吸引了众多国际知名高校及其优势学科，集欧美高校政治、经济、技术、艺术等优势学科于一身，如以传媒和新闻见长的西北大学卡塔尔分校、医学见长的威尔康奈尔医学院（卡塔尔校区）、提供时装设计等专业的弗吉尼亚联邦大学艺术学院（卡塔尔校区）等。

在引入海外高校时，阿联酋和卡塔尔不仅关注自身发展需求和海外高校的优势，还非常重视跨国大学质量保证标准的一致性。为保证引入“分校”的教育质量，两国在学术、管理等方面为引入的跨国大学设置了与作为“总校”的国外大学一致的标准。例如，阿联酋迪拜酋长国的知识与人力发展局下设大学质量保证国际委员会，该委员会出台的《高等教育机构分校标准》涉及治理和管理、专业质量、学生、教师、与工业界和社区的关系、支持服务的质量等六个方面的内容，要求高等教育机构总校在管理上要对其分校负相应责任，要有相关政策和程序保证分校的课程管理、教学和评估活动须与总校一致等。[17]