教育信息化政策制定的迭接式路线图

摘   要：联合国教科文组织于2022年7月发布的《教育信息化政策和宏观规划指导纲要》在联合国人文主义和可持续发展的核心价值观指引下，作为联合国教科文组织教育信息化系列服务的核心组成，为政策制定者提供指导。该指导纲要一是提出了教育信息化政策和宏观规划制定的指导性框架；二是对教育信息化政策与宏观规划制定的全流程进行细化指导，包括政策制定的管理与指导、政策审查与需求评估、确定政策愿景并制定政策框架等六大步骤；三是对重要领域制定宏观规划提供详细指导，涵盖中小学教育、高等教育、技术和职业教育与培训、非正规教育等七大领域的针对性剖析。该指导纲要呈现出全面性与灵活性的特点，为政策制定者提供了实操性强的指导框架。

关键词：教育信息化政策；教育信息化宏观规划；迭接式路线图

中图分类号：G513            文献标志码：A             DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.01.02

一、内容概述与编制意义

2022年7月，联合国教科文组织（UNESCO）发布《教育信息化政策和宏观规划指导纲要》（Guidelines for ICT in Education Policies and Masterplans，以下简称《指导纲要》）。该出版物指导政策制定者将人文主义原则融入教育信息化政策，同时帮助政策制定者对教育信息化形成全面系统的理解，以应对实现教育可持续发展目标（SDG4）过程中的重要挑战。

《指导纲要》包括导言、促进数字包容及利用数字创新、指导框架和指导原则、政策与宏观规划研制路线图、设计教育全领域的宏观规划、持续性改进与前瞻性审查六大部分。导言厘清了信息通信技术的范畴，将教育信息化政策及宏观规划定义为公共治理的“政策组合”，以确保将人文主义融入教育信息技术应用宏观规划。第二部分采用历史视角审查数字化应用程序和新兴技术，重申促进数字包容是制定任何国家教育信息化政策和宏观规划的前提和先决条件。第三部分阐明了过往教育信息化政策及宏观规划制定与实施过程中的经验教训，该部分的系列指导性框架与原则有助于决策者更好地将人文主义视角融入目标设定、行动规划以及部门内部的协调中。第四部分介绍了教育信息化政策制定和宏观规划编写中的程序性知识，概述了宏观规划的研制路线图并分步骤指导。第五部分提出了设计教育全领域的宏观规划，包括中小学教育在内的七个具有重要战略意义的领域及次领域。第六部分强调了教育信息化政策的持续改进以及关键因素的总结。

（一）核心目标：为教育信息化政策制定提供指导框架

《指导纲要》主要目标群体为政策制定者或者与政策实施直接相关的负责人，为决策者及机构负责人在教育信息化政策制定的三个必要方面提供指导框架。

第一，了解信息技术在教育领域中应用的指导原则和相关知识。特别是评估与信息技术应用相关的“效益—风险”双重影响能力，以加强学习环境的供给和管理，进而推动全民终身学习。第二，培养逐步健全的关于政策制定的程序性知识，其愿景是将信息技术教育应用作为公共产品并指引战略行动朝着共同价值观发展，这些指导方针为政府和机构的前景规划和政策范围划分提供了一个整体性的框架，以便据此制定并实施宏观规划。第三，加强对当地需求和准备情况等相关背景信息的了解，并明晰在政策、项目和能力方面的差距。这些指南仅为政策制定者或相关负责人在特定情况下的应对方式提供参考，并不做强制性要求。

（二）价值导向：人文主义与可持续发展

《指导纲要》彰显UNESCO的核心价值观，强调的原则反映出人文主义和可持续发展的价值导向。第一，实施人文主义原则，确保包容、公平和性别平等。利用教育弥合获得信息技术以及数字技能方面的公平和性别差距。第二，根据预算限额评估信息技术和其他优先事项之间的权重。从新冠病毒感染疫情中吸取的教训揭示，应将利用技术提高教育系统的韧性规划为任何新型学习基础设施必不可少的部分。政策制定者需要审查和评估当地信息技术的准备状态，选择最适合当地的技术方法。此外，政策制定者还应该采用整体性战略以决定学习活动的实施空间。第三，预测潜在风险和突发负面影响，并施以相应监管。政策必须预测、规范和减轻信息技术的使用对教育系统、个人、环境和气候变化所产生的负面影响，包括保护数据隐私和网络安全、促进数字福祉、减轻对环境的影响等。第四，在全社会范围倡导技术驱动的开放学习系统。建立具有危机应对韧性的系统有赖于合理的技术应用。新冠病毒感染疫情暴发后，人们越来越清楚地认识到，在面对频繁的教育中断浪潮时，所有国家都需要开放的、有韧性的学习系统，以便学习的连续性和质量得到保障。

二、教育信息化政策和宏观规划制定的指导框架

《指导纲要》提出了在教育政策和宏观规划中发展信息技术的全系统指导性框架（见图1）。该框架包含信息技术赋能的学习空间及教育政策和宏观规划中信息技术的关键要素两个显性维度，还包括人文视野、学术和人类发展成果的定义、课程、评估和学习空间的开放性、获取技术的包容性和公平性、评估跨空间使用技术的伦理问题和风险等隐性维度。

指导框架以人文主义愿景为引领，强调提升课程和评估的开放度以及学习环境的开放性和应对危机的韧性。

首先，将学习和人类发展成果作为政策目标。这些成果既是信息技术在教育领域的应用目标，也是政策规划的出发点。除了学术成果之外，政策制定还应关注个人福祉和社会发展，以结果为导向的信息技术教育规划应该从预期的学习和人类发展成果入手，而不只局限于信息技术的应用。

其次，将开放的学习空间作为扩大获得教育机会的切入点。学习空间的开放意味着从校本场景转向包含家庭和学校在内的互联学习空间，进而发展为“家—校—社”跨场域智联融通的学习环境。政策规划的目的在于将信息技术从辅助性应用转变为帮助学校教育数字化转型的方法，进而为在学校、家庭或其他空间中的学习者提供处处可学的泛在学习环境。

再次，国家课程和评估的开放是利用信息技术进行教学创新的源动力。课程和评估应该从僵化的知识导向转变为素养导向。政策规划应该为地方教育、学校和教师提供更多的灵活性，以帮助他们选择适当的教学设计、学习资源、授课计划和评估手段。

最后，相互关联的构成要素是实现成果的促成要素。这些要素应被视为技术赋能开放学习系统的三大支柱：一是技术、学习资源和人力资源；二是教学实践，包括教学、学习、评估等；三是在学术成果和人文价值发展目标方面的预期产出。

三、教育信息化政策与宏观规划制定的六大步骤

《指导纲要》介绍了教育信息化政策制定和宏观规划编写中的程序性知识，为政策制定过程提供参考，以确保政策实施过程中得到充足的支持和有效的监测。《指导纲要》提出了教育信息化政策制定的六大步骤，强调政策规划制定过程应是灵活的，各个步骤互为参考、相互依赖、共同规划，并以迭代优化的思路进阶式地修改。

（一）政策制定的管理与指导

首先，规范政策发展的首要任务是建立一个规划委员会和工作小组以管理和统筹政策的设计和实施。例如，政策协调委员会、统筹委员会、高级别委员会等。

其次，规划委员会需要审查并协调跨领域法规和政策的一致性，包括考量技术和数据在教育中采用的适切性、数据获取和技术部署的方式。

再次，初步决定政策范围、期限和预期的审批机制。一是政策期限，规划委员会应设置特定期限（如五年）或具体的结束日期；二是政策范围、主题重点，要制定涵盖所有或大部分学段和教育类型的全领域信息技术政策，或是将重点放在特定的次级部门或领域；三是预期政策审批机制，规划委员会应明确政策批准方和使政策生效并被认可的协议。

最后，把组织咨询作为引导合作伙伴参与政策制定的策略。为获得合作伙伴的支持，协商与合作至关重要，同时这也是为最终确定政策和宏观规划征求意见。常用的咨询方法包括开展广泛的公众咨询、专题小组讨论、持续的知识共享及定期会议等。

（二）政策审查与需求评估

政策制定者对以往的教育信息化或其他相关政策进行彻底审查，以决定所拟定政策的核心。政策审查应至少包括对现有政策的分析、需求评估和形势分析。需求评估的主要目标是对需要解决的挑战进行创新和前瞻性思考，并提出应对已确定挑战的初步方法。政策审查的目的在于明确变革的方向与动因，并为公共干预和新政策议程的实施提供合理依据。

（三）确定政策愿景并制定政策框架

第一，确定政策愿景。政策愿景应该立足现在并关注未来，以人类的福祉和能力发展为中心，使人文主义原则具体化。一方面，愿景声明应具备简洁性和具体性，并为后续步骤提供方向；另一方面，愿景也应根据对现状的差距分析进行自检，差距分析将确定一个国家为实现其目标而应该实施的方案[2]。

第二，制定政策框架。教育信息化政策至少应包括以下关键内容：序言或介绍、背景和现状分析、理论依据、期限范围和政策协同、指导原则、实践层面或总体层面的实施战略、愿景声明或政策声明、政策框架（重点领域及战略目标）等。

（四）构建宏观规划

宏观规划将明确需要变革的内容，并构建多个模块。例如，学习和人类发展成果、学习资源、预期的教学实践（教学、学习和评估）、教师的信息技术应用能力等。此外，在制定关于特定领域的宏观规划之前，教育信息化的宏观规划应首先涵盖关键的横向推动要素，特别是法律法规、预算规划与协调、质量保障机制、能力建设和设置激励机制等。

（五）制定有效的实施计划

在这一阶段，政策不再被视为一项计划，而是一套指标，说明为了实现总体政策目标，随着时间演进所需进行的改变。政策和宏观规划的实施需要预测和协调变化，使宏观规划中所有要素都能相互配合以成功实现愿景。

首先，政策实施方法。要使一项政策被执行者所采纳有三种较为典型的办法：一是自上而下的公共政策实施取向，该取向考虑所有推动因素并提供系统的实施手段；二是自下而上的取向，该取向始于对该领域从业人员的支持；三是混合模式，兼顾上述两种方式的优势且能规避两者的劣势。

其次，通过监测和研究寻求反馈和改进。一是行政监评，监测与评估是保证政策和宏观规划实施时效与质量的必要行政规程，它需要确定关键绩效指标（KPIs），并以能够可靠核对的数据或资料的现实假设为基准。二是研究，应严格设计研究以调查政策对教学的实际影响，并将实际结果与拟议的变革理论进行比较。

再次，管理和协调实施的组织结构。宏观规划的实施进程需要一个管理统筹行动和协调跨部门实施方案的组织结构，包括有权管理和监督政策执行的管理委员会、受权协调实施的国家信息技术教育机构、负责执行政策的工作组。

最后，制定证据导向的迭接式实施周期计划。教育信息化政策与实施宏观规划应从小规模开始，收集和分析其有效性的证据，调整政策和宏观规划，之后在宏观规划规定的政策期限内扩大实施规模。此外，应该在国家层面收集、认可并推广自下而上的创新，以触发政策的下一周期性调整。

（六）政策的审批与发布

第一，政策的最终确定和长期执行。政策制定者应修订并拟定政策和宏观规划草案，并形成一份完整的文件，至少包含以下部分：前言或导言，背景与现状分析，理论依据，时限，范围和政策调整，指导原则，实践层面或总体实施战略，愿景声明或政策声明，政策框架（重点领域及其战略目标），宏观规划的跨领域要素（法规法律、预算规划、质量保障措施、能力建设和激励机制），关键领域的宏观规划（每个领域或模块，包括背景说明、具体目标、执行方法、预算和资源、关键行动、时间表以及执行机构和合作伙伴），政策的发布策略等。规划委员会应确保获得最高权力机构对其予以认可，还应为政策和宏观规划寻求具有法律约束力的效力和预算分配方案。

第二，将政策发布作为沟通与建立伙伴关系的关键策略。本阶段是从规划阶段进入实施阶段的时刻，也是启动结构性组织的时刻。规划委员会应与负责执行的协调机构或国家教育信息化专职管理机构共同谋划政策发布。应明确政策的发布并不是政策进程的结束，而是长期执行和不断完善的开始。发布行政指令或命令、面向主要利益攸关者的发布活动、网络研讨会及宣讲会等环节必须在发布阶段完成。