“一带一路”十年：人才流动的成效、挑战与应对

摘   要：“一带一路”倡议明确提出人类命运共同体建设，沿线国家和地区的学生流动、学术人才流动、高技能人才流动充分发挥了知识纽带、文化纽带、经济纽带的作用，带动了人力资本、经济资本和文化资本在“一带一路”国家和地区的正向迁移，有力促进了“一带一路”国家和地区的社会经济发展。进一步发挥人才流动对“一带一路”建设的作用，需要克服对于人才流动与“一带一路”建设的认识误区，需用全面流动思维取代单一的学生流动思维，并对“一带一路”提出近十年来的流动成效与问题进行全面梳理。文章发现，近十年来“一带一路”人才流动的层次类型结构、数量规模结构、行业空间结构、效益结构、制度结构已发生重要变化，从单向到多维、从被动到主动、从政府到市场的流动趋势已经显现，有力促成了“一带一路”国家和地区知识网络的形成，充分体现了流动的各类效益，但同时也表现出数量与质量失衡、流动制度结构设计缺陷、人才流动专业与空间结构不足、人才流动总体效益欠缺等问题，对此文章提出全面提高“一带一路”人才流动规模与质量、扎实做好“一带一路”人才流动各类保障、全面打通“一带一路”人才流动障碍与壁垒三方面的建议。

关键词：“一带一路”；人才流动；学生流动；学者流动；高技能人才流动

中图分类号：G513         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.09.01

“一带一路”倡议极大促进了中国高等教育的国际化发展，有力推动了“民心相通”目标的达成，夯实了人类命运共同体的建设基础。“一带一路”倡议以人才流动为依托，强化了全球教育合作，建立起多层次人文交流机制，构建起复合知识网络体系，有力提振了各国高等教育及经济社会发展信心。近年来，学界涌现出一批“一带一路”人才流动研究成果，部分阐明了“一带一路”人才流动的概念、规律与方向。但已有研究也存在明显不足。

一是对人才流动与“一带一路”建设的关系仍存认识误区。已有研究更多关注“一带一路”人才供给与需求[1][2][3]、流动谱系和规律[4][5][6]等现实问题，对于人才流动究竟如何影响“一带一路”建设全局、因何必须大力推动“一带一路”人才流动等核心议题缺乏深刻认识，导致实践重流动规模、轻流动质量等问题频繁发生。

二是简单用学生流动代替人才流动。已有研究更多用“一带一路”学生流动简单代表人才流动[7][8]，忽视了“一带一路”人才流动的多样性特征。事实上，学生流动只是国际人才流动的类型之一，学者流动、高技能人才流动以及各类短期或隐性人才流动等，也属“一带一路”人才流动的重要范畴。已有研究成果重学生流动、轻其他类型流动，既与研究者对于人才流动的认识局限有关，也与学者流动、高技能人才流动等其他类型的人才流动研究难度大、数据可获得性不足等有关。但由于前期对“一带一路”人才流动研究对象的窄化，已经导致部分决策视野的受限，部分地方政府和高校反复出台各类留学生奖学金（有的已经超过留学生申请人实际需求），但对于科学家流动、国际实验室建设等其他类型的人才流动缺乏充分的制度设计和政策实践。

三是对“一带一路”人才流动的成效、问题与应对系统研究不足。“一带一路”倡议提出近十年，学术界虽然普遍高度肯定人才流动的重要性，但十分缺乏有关人才流动的系统研究，尤其是缺乏以证据为导向的量化研究。“一带一路”倡议提出以来，人才流动究竟取得哪些成效、积累了哪些经验、面临哪些问题和挑战、如何有针对性地破解和应对流动难题等，学术界尚未形成研究积累和有效成果。从官方来看，尚未出台系列化“一带一路”人才流动统计资料，大量“一带一路”人才流动知识和数据仍以碎片化形态零散分布在政府部门、高等学校、国际组织等；从学界来看，自发开展的各类“一带一路”人才流动数据收集工作仍然较少，尚不足以形成人才流动研究的完整证据链条。

习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，共建“一带一路”，要坚持共商共建共享原则，把基础设施“硬联通”作为重要方向，把规则标准“软联通”作为重要支撑，把同共建国家人民“心联通”作为重要基础，不断提高国内各区域开放水平，拓展对外开放领域，构建广泛的朋友圈，探索促进共同发展的新路子。高等教育领域人才流动，是实现上述“软联通”“心联通”“朋友圈”“对外开放”等目标任务的关键。本文将结合对“一带一路”倡议提出近十年的系统梳理，尝试弥补上述研究的不足，对人才流动的成效和挑战展开研究，为制度改革提供参考。

一、“一带一路”人才流动的主要类型

美国劳动经济学家摩尔根认为，有10%～15%的各级人才处于流动状态，就足以达到一切实际目的。[9]传统“一带一路”人才流动研究主要聚焦学生流动，即国际留学生议题，但事实上，完整的高等教育人才流动至少应包含学生流动、学者流动、高技能人才流动3大类人的流动，以及知识流动等隐性流动。由于知识流动贯穿于上述三类人的流动活动且较难测量，本文暂不讨论。

（一）跨国学生流动

促进跨国学生流动，通常被认为是新的区域性地缘战略目标达成的核心标志之一。“一带一路”倡议提出之前，全球学生流动格局相对稳定，表现出显著的外围向中心、南方国家向北方国家、落后国家向先进国家的单向流动趋势。“一带一路”倡议的提出，则有望形成以中国为中心的高等教育全球学生流动秩序。

从中国出国留学的视角看，中国至今每年仍向欧美、东亚等国家输出留学生超过50万人。“一带一路”倡议提出后，中国高等教育国际化吸引力大幅增强，来华留学生规模快速增加，部分改善了输出输入失衡的情况，中国正逐步走向“出国留学与来华留学规模相当”“出国留学与留学归国就业规模相当”的学生流动“双拐点”。尽管如此，受限于“一带一路”沿线国家经济社会、高等教育发展水平、中国传统学生流动认知与惯性，中国直接面向沿线国家的学生流动仍较为有限，仍表现出来华留学生“贸易逆差”的显著趋势。

从“一带一路”来华留学的视角看，“一带一路”倡议的提出，也极大影响甚至改变了沿线国家和地区传统的学生流动格局与秩序。当前中国年招收近50万留学生，约7成来自“一带一路”沿线，为各国提供了大量高等教育国际化参与机会，并大幅推动了“一带一路”国家和地区的学生流动。且中国与欧美国家学生流动的制度设计不同，中国并不大量“掠夺”留学生所在国精英人才，绝大多数来华留学生学成后回归祖国，有力带动了其国家的经济社会发展。

近十年来，“一带一路”倡议在学生流动领域取得显著成效，核心经验主要包括以下三点。第一，不断推进与沿线国家的高等教育协议签订进程，夯实学生流动的互信互认制度基础。2013年前，中国只与16个“一带一路”沿线国家签订了学历学位互认协议；而截至2020年5月31日，中国已与26个“一带一路”沿线国家签订了29项学历学位互认协议。同时，还与41个“一带一路”沿线国家签署了97份教育与合作协议，与7个沿线国家签署了11份师生流动、合作研究和教育基金合作交流协议。除了正式的高等教育协议外，近年来中国在“一带一路”框架下，还与沿线国家订立了大量双边、多边和区域性高等教育备忘录或会议纪要，其中大都包含学生流动条款。通过教育协议推进学生流动是过去十年来“一带一路”学生流动的重要经验。

第二，大幅增加来华留学生政府奖学金和其他各类型奖学金的投放力度，为更大规模的“留学中国”热潮做好准备。“一带一路”倡议提出之前，2012年来华留学生总人数为32.83万人，其中“一带一路”沿线国家学生为13.38万人，占总人数的40.76%。“一带一路”倡议提出以来，中国政府奖学金及其他各类奖学金（如“一带一路”奖学金）投放力度持续稳定增长，其他类型的各类面向沿线国家的奖学金则呈现“井喷式”增长，这为沿线国家学生来华留学创造了历史条件。2018年共有196个国家和地区的49.21万留学生在华学习，其中来自“一带一路”沿线国家的学生达26.06万，占总人数的52.95%，沿线国家共有4.07万人获得“丝绸之路”中国奖学金，占奖学金学生总数的65%。[10]①

第三，主动外交、积极外交、开放外交、民间外交等努力，也促成了跨国学生的大量流动。“一带一路”倡议提出以来，无论是中外领导人互访，还是大学联盟、高等教育国际会议等，都大量涉及中国与沿线国家的学生流动议题，以及与之相关的留学生奖学金、留学生签证乃至留学生在华就业等核心内容，外交活动与人才流动前所未有地绑定在一起，形成了本轮“留学中国”热潮的工作基础。

（二）跨国学者流动

推动以大学教师和科研人员为代表的学者流动，是促进区域间学术交流的重要举措之一，也是建设高端人才信息全球共享、人才知识全球互补、人才资源全球配置、以中国为中心的“一带一路”新兴学术劳动力市场的关键步骤。阿特巴赫教授等曾提出中心外围理论，认为外围学术系统进入中心系统，往往需要克服历史短板、语言缺陷、规则（标准）束缚、人才瓶颈等障碍，其中如何促进高质量学者人才流动是关键挑战之一。

此前学术界通常忽视了“一带一路”学者人才所具备的知识水平与流动能力。从知识水平来看，“一带一路”沿线国家教育科技水平虽然总体上与欧美国家存在差距，但部分国家、部分学科、部分领域存在相对优势。这些国家在面临经济下行、难民危机、战争冲突等严峻挑战之后，学术人才已出现流失趋势，中国可在“一带一路”框架下更多吸引和承接该部分国家学者流动。以乌克兰为例，该国具有雄厚的教育科技实力，在航空航天、化学、医学、物理等方面具有传统优势。乌克兰本土已产生5位诺贝尔奖获得者。2022年乌克兰有8所高校入围QS世界一流大学排行榜。乌克兰是最早响应“一带一路”倡议的国家之一，其8所一流大学与我国高校均保持较为紧密的联系。例如，哈尔科夫理工学院、乌克兰国立科技大学等与北京理工大学、哈尔滨工业大学、浙江大学等长期开展合作办学。2020年一项对乌克兰457名科学家出国意向的调查发现，51%的科学家具有明确出国意向，16%的科学家愿意永远定居国外。[11]乌克兰科学家在他国可以获得的平均收入是在乌克兰的28.5倍。上述各项因素正推动乌克兰科学家大量外流，中国有望成为其重要学者的流动目的国。

“一带一路”倡议提出近十年来，学者流动的成效显著小于学生流动成效。虽然如此，我国仍然积累了部分宝贵经验。一方面，初步形成了促进学者流动的政策框架，多部委已经围绕“一带一路”学者流动进行政策布局。例如，教育部印发《推进共建“一带一路”教育行动》，明确提出要“加强‘丝绸之路’教师交流，推动沿线各国校长交流访问、教师及管理人员交流研修，推进优质教育模式在沿线各国互学互鉴”。科技部整合了原外专局经济技术专家司和教科文卫专家司等单位组织实施的“首席科学家项目”“高端外国专家项目”“国家重大科技专项人才引进计划”“外国青年人才引进项目”等相关外国专家引进项目，设立了“高端外国专家引进计划”，“一带一路”沿线国家是新的高端外国专家引进计划的关键来源国。

另一方面，推动了多个跨国学者流动项目。数据显示，2016年中国共选拔226名国别区域研究人才赴34个国家访问交流，选派908名涉及37门非通用语种人才出国进行培训进修[12]，其中主要目的国是“一带一路”沿线国家；2018年科技部组织500多名“一带一路”相关国家的青年科学家来华开展短期科研，当年度发展中国家技术培训班招收“一带一路”相关国家学员超过1200人次，受到各国学员的普遍欢迎；截至2018年，科技部牵头实施的“发展中国家杰出青年科学家来华工作计划”（简称“国际杰青计划”）开放国别增加至66个，同比2014年增加了2倍，大量“一带一路”沿线国家纳入开放国别名单。[13]从发展趋势看，未来中国与“一带一路”沿线国家的学者双向流动将可能更加频繁。例如，按照2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛计划，中国将持续推进“一带一路”共建国家发展经验交流项目，5年内计划邀请来自共建“一带一路”国家的政党、政治组织、政要和智库、学者、社会组织等1万名代表来华交流。[14]此外，在院校层面，一些高校、学科或学者个人，通过各类“一带一路”高校联盟平台、“一带一路”学术会议平台、国家外国专家引进计划等，自发开展了促进中国与“一带一路”沿线国家学者流动的教育活动。