2000年以来经济合作与发展组织学前教育政策研究

摘   要：文章采用定量文本分析和质性文本分析相结合的方式，对2000年以来经济合作与发展组织发布的学前教育政策进行研究。研究发现，相关政策在文本形式方面体现三个特征，即基于专题的导向性政策、基于国别的反馈性政策和基于国际调查的评估性政策。在主题方面，“质量”贯穿始终，在结构质量、过程质量和结果质量中，政策分别最关注政府部门相关法律法规、教师专业发展、园所管理、儿童早期发展等主题。在政策立场方面，以2011年为界，早期政策更强调不同成员国之间的多样性和差异性，后期政策逐渐强调标准化和统一性。在价值取向方面，政策体现明显的新自由主义思想，着力推动托幼教育一体化和保教一体化，积极倡导广泛的国际合作。参考经济合作与发展组织学前教育政策，我国学前教育可重点完善学前教育政策，多方位提升学前教育质量，做好本土课程开发。

关键词：学前教育 经济合作与发展组织 质量 政策分析

一、问题提出

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分。[1]1990年，联合国教科文组织发布《世界全民教育宣言》;2000年发布《达喀尔行动纲领》，其中首要目标就是“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全民保育与教育”。2015年通过的《仁川宣言》提出“确保全纳平等优质的教育，促进全民终身学习”。随后通过的《教育2030行动框架》中有关优质教育的第二个目标是“到2030年确保所有男女童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，为他们接受初等教育做好准备”。

在推进各国学前教育发展方面，国际组织扮演着重要角色。经济合作与发展组织（OECD）成立的初衷是应对二战后欧洲面临的经济问题，后来它将视线扩大到教育领域，通过国别报告、专题审查、教育统计、国际比较评价等方式影响成员国教育政策和实践。目前，OECD不仅建立了教育主管部门，还成为成员国教育信息交换的枢纽、各国教育比较分析的中心以及教育改革创新的咨询机构，为成员国提供一个讨论、比较和协商各项议题的平台，对世界教育发展的影响不容忽视。[2]

在学前教育领域，20世纪90年代末以来，OECD开展了大量的研究工作。1996年召开以全民终身学习为主题的教育委员会部长级会议，推动学前教育专题调查活动的开展。1998年启动“强势开端”学前教育政策专题研究项目，并从2001年起发布《强势开端》系列报告。2007年建立OECD早期儿童教育和保育网络（Network on Early Childhood Education and Care），2016年开始国际早期学习与儿童幸福研究（The International Early Learning and Child Well-Being Study，IELS）和“强势开端”教师教学国际调查（The Starting Strong Teaching and Learning International Survey，TALIS Starting Strong）。通过这些研究，OECD形成了一系列对成员国乃至世界各国学前教育发展有重要意义的政策文本。对这些政策进行研究有助于我国参与学前教育领域的国际合作，对我国的学前教育改革和发展具有一定借鉴意义。

公共政策研究从20世纪50年代开始成为一个独立的研究领域。斯蒂芬·鲍尔（Stephen Ball）把教育研究分为两种基本类型，即实践取向的教育研究和政策取向的教育研究，其中政策取向的教育研究就是把公共政策研究的工具和范式运用在教育研究中。[3]政策取向的教育研究又可以根据其研究主题分为三类，即对备择方案进行分析的教育政策研究、致力于提出政策备择方案的教育政策研究以及指向教育政策及其过程本身的研究。[4]以斯蒂芬·鲍尔为代表开展的指向教育政策及其过程本身的研究希望借助更广阔的社会、政治、经济和文化视角来更好地理解教育实践或者教育现象。

鉴于OECD在学前教育领域的重要作用和政策研究已形成较为成熟的研究范式，本文通过政策文本分析法对2000年以来OECD的学前教育政策及其过程进行研究。

二、研究方法

（一）数据来源

本文的研究范围为2000年以来OECD官方发布的与学前教育相关的政策文件。使用“Early Childhood Education and Care”“Child”“Childhood”“Education and Care”“Start Strong”等关键词在OECD电子图书馆中进行检索，同时借助其他搜索引擎进行查漏补缺，最终有25份政策文本符合研究要求，纳入研究。政策基本信息如表1所示。

（二）分析方法

政策文本分析可以分为三种类型，一是纯粹的定量分析或传统的内容分析;二是纯粹的质性分析或话语分析;三是综合分析即定量分析和质性分析相结合。[5]本研究使用定量文本分析和质性文本分析相结合的方法呈现政策演变。前者主要关注文本的字面意思和其呈现的政策全貌，后者侧重于对具体文本的意义进行理解和阐释。[6]

对政策文本的考查需要有多个具体的研究变量，对政策文本的系统分析要求这些变量能够以一种结构的方式从整体上反映政策中最基本的要素或几个主要方面。[7]本研究定量文本分析部分包括政策文本形式和政策文本主题;质性文本分析部分采用演绎式类属构建（Deductive Category Construction），依据政策立场变化和政策价值取向两个方面进行编码。

三、研究结果

（一）政策文本形式

以篇为单位对政策文本的类型进行归类，发现2000年以来OECD的学前教育政策的文本形式具有以下三方面的特征。

1.基于专题的导向性政策

基于专题的政策是指由OECD围绕某一特定主题发布的相关政策，为成员国的政策制定提供方向性指导。自2001年起，OECD每隔几年都会围绕“强势开端”项目发布政策，侧重不同的专题对成员国的学前教育政策进行系统性讨论，提供有助于促进平等、获得高质量学前教育政策的方向性建议。自2016年起，OECD开始关注5岁儿童;2020年围绕早期学习与儿童幸福的主题连续发布多份政策文件。

2.基于国别的反馈性政策

基于国别的政策是指OECD对具体国家有关学前教育的具体问题进行考查后发布的相关政策。OECD开展促进学前教育质量发展的项目，针对捷克、芬兰、日本等10个国家进行考查，出版《学前教育的质量至关重要》系列国别报告。依据这些国家自主选择的政策要点，OECD对其学前教育情况进行考查，指出其所在领域的优势和政策改进措施。这些政策主要包括课程设计、课程实施及其标准;提高资质、改善培训与工作条件;促进家庭与社区的参与等。此外，早期学习与儿童幸福研究项目的系列政策中也包含针对参与国的研究报告。

3.基于国际调查的评估性政策

OECD学前教育领域的国际调查目前有两项，一项是国际早期学习与儿童幸福研究，另一项是“强势开端”教师教学国际调查，两个项目均于2016年启动并在2018年完成主要数据收集。国际早期学习与儿童幸福研究关注5岁左右的儿童，通过直接测量关键指标和搜集成长背景信息，对儿童在四个维度（识字、算数、自我调节、移情和信任）的发展状况进行评估。英国、爱沙尼亚和美国3个国家参加了这项研究。“强势开端”教师教学国际调查的研究对象是各国学前教育机构的教师和管理者，共有丹麦、挪威、冰岛等9个国家参与，每个国家随机抽选至少180个儿童机构参与调查，这是全球范围内第一个关注学前教师的国际调查。2019年10月，OECD发布相关调查报告，提供系列政策建议。2020年7月，OECD发布第二份“强势开端”教师教学国际调查报告，重点关注3岁以下幼儿的教育。

由此可见，三种政策文本形式并不是互斥的，基于专题的导向性政策可与国别报告配合使用，以对参与国的具体实践提出更有针对性的反馈。基于国际调查的评估性政策则一般是围绕某个特定专题展开，除了整体调查，还会针对具体国家提供政策评估。

（二）政策文本主题

1.主题词分布

本研究使用NVivo11 Plus词频检索工具，对25份政策文本中词语出现的频率进行统计并排序。在统计过程中，排除OECD、儿童、教育等对政策分析意义不大的词语，不区分单复数、时态、词性等。统计发现，质量、教师、父母是出现频次最高的3个主题词，可见这些是OECD学前教育政策的要点。

按照时间阶段来看，质量是贯穿始终的主题词，在一些系列政策中它的出现频率呈现明显上升趋势。例如，2001年发布的ST1中，质量出现的频率仅排在第九位，随后出现频率逐年上升，至2015年ST4中质量成为该系列政策中提及最为频繁的词语。具体来看，ST3提供了早期教育与保育质量工具箱，ST4从机构质量监控、教师质量监控、儿童发展与成果质量监控三个方面总结了学前教育质量监控的状况。在此后OECD学前教育政策发展中，质量仍旧是核心主题词，结构质量、过程质量均受到关注。2021年发布的ST8在超越规范的质量政策评议的研究基础上，聚焦过程质量，关注早期教育中的高质量互动，并提出了有助于提高儿童日常互动质量的五个政策杠杆。

2.质量话语分布

为了更进一步分析OECD学前教育政策是如何重视质量问题的，本研究选取最具连续性和最有代表性的“强势开端”系列政策，依据“结构—过程—结果”三维框架对政策文本进行编码，共形成12个二级编码和59个三级编码（编码结构如表2所示，篇幅所限，三级编码仅展示分布最广的部分）。

在结构质量中，OECD关注各国政府部门相关法律法规的建设对于学前教育的重要影响。随着进程深入，资金的问题不再是是否投资，而是由谁投资、如何投资。师资队伍是结构质量关注的重点，尤其是教师的待遇问题。此外，特殊需要儿童和班级规模也受到政策关注。在过去20年里，OECD成员国面临的普及普惠问题主要源自移民带来的流动性、多样性和贫困。在这种情况下，保障学前教育是帮助弱势家庭的儿童不落后的一种方法，对减少不平等发挥着关键作用。

在过程质量中，教师问题再次被强调，尤其是教师在职培训。政策对家长参与问题也有持续性关注。父母在幼儿早期给予的教育对儿童具有关键和持久影响。发展心理学和神经科学的证据表明，导致儿童处于劣势的一个主要因素是教育环境的质量，而不仅是家庭经济情况或父母是否健在。ST2根据一些研究对ST1进行了反思和补充，ST1中没有特别建议父母参与孩子的教育，但这一主题在ST2中得到充分论述。通过监测进行园所管理是政策关注的另一个问题。监测包含的内容很广泛，从ST1到ST5，监测涉及的领域越来越多。在早期政策中，监测只是其中一条建议，ST3把监测纳入质量工具箱，同时指出国际上有关监测的研究比较少;而ST4本身就已是一项数据监测研究。OECD通过系列政策逐渐明确了“用数据治理、用数据决策”的观念，数据系统和监测本身越精确，就越能通过数据来促进儿童的良好发展。ST8则特别关注过程质量，包括儿童日常生活中与教师、园所、家庭、社区的互动，并再次强调了教师专业发展的重要性。

在结果质量中，OECD政策强调将儿童视为积极学习者和公民，尤其注重儿童的早期成长和获得幸福;把支持父母进入劳动力市场作为政策目标之一，体现了对长远社会和经济福利的关注。幼小衔接的话题一直是很多国家政策关注的议题，但直到2017年的ST5政策，才对幼小衔接的设计、实施、管理和监控进行了系统论述。

（三）政策立场变化

分析政策的描述性话语，可以了解政策的立场变化。以2011年出版的ST3为时间节点，2000年以来OECD学前教育政策文本体现的立场可以分为强调多样性和差异性、强调标准化和统一性两个阶段。

1.强调多样性和差异性的阶段

2011年之前的政策强调各国学前教育政策的差异性和学前教育实践的复杂性。一些国家把为入学做准备作为教育目标并从中受益，而一些国家采用截然不同的社会教学法。ST3之前的政策认可这种对于儿童的差异化认识，把这些差异视为不同学前教育体系的独特特征。各国在学前教育领域采取不同的政策，这些政策深深植根于特定国家的国情、价值观和信仰。这一阶段的政策并没有对各国实践进行优劣比较，而是指出不同的政策选择对儿童、家庭和社会可能产生的影响。ST1论述了成功的学前教育政策应具备的八个要素，这些要素具有广泛性和包容性，它不会提供一种固定的方法，以便各成员国酌情使用。ST1明确提出“本报告包含的分析不应被解释为呈现学前教育政策的‘全球模型’”。[8]可见，这一阶段的政策分享各国案例的目的不是推广某种模式，而是让成员国之间相互启发、自我反省，并完善自己国家的政策。在政策建议部分尤其强调各国政府应当将儿童视为与文化背景环境密不可分的一部分，制定学前教育政策时应尊重文化的多样性。在国别访问和国家协调定期会议中，参与者可以对OECD的政策进行讨论、提出质疑。