香港回归以来教育政策变迁与发展趋势

摘   要：通过分析香港回归以来特区政府施政报告中教育政策在目标、对象、内容、手段上的历史脉络和路径变迁，文章发现香港正构建始终坚持投入、注重终身学习、考虑主体对象、采取多元手段的教育政策话语体系，并提出特区政府未来可重点推行融入国家发展大局的战略目标、培育更多具有家国情怀和知识背景的教育者以及关注青少年一代在国民教育、两文三语教育、资讯科技教育及职业教育中的现实诉求。

关键词：香港教育政策 香港教育 施政报告 Nvivo编码分析

一、引言

作为“一带一路”倡议、粤港澳大湾区和国家自由贸易试验区建设的重要交汇点，香港与国家改革开放和现代化建设紧密相连。作为国家和地区振兴的根基，教育助力于青年一代成长成才，更保障“一国两制”事业行稳致远，对国家和香港的未来发展大局有重要意义。

教育政策是由政府及其机构和官员制定，用于调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。[1]国内外现有关于香港教育政策的文献主要集中在高等教育[2]、公民教育[3][4]、语言教育[5][6]等具体主题的历史梳理、现状发展、存在不足、原因机制等问题，此外还有部分关注教师教育[7]、创新创业教育政策[8]的文章。在教育政策研究方面，唐玉光在1997年梳理了回归前及回归初期香港一系列的教育政策和制度，并指出当时政策存在的大学学制、考试制度等问题[9]，对于香港施政报告的分析多是研究其话语策略和话语构建问题[10][11]，或是以新闻报道、会议纪要等描述为主，以施政报告为载体探讨香港教育政策的香港研究数量零散、视角窄化、方法单一。本文尝试梳理和分析香港回归后历年的施政报告，对其教育政策的目标、内容、手段、特点等进行历史和现实性的整体描绘，从中厘清香港教育制度演变的逻辑和路径。

二、研究方法与统计结果

（一）研究方法

施政报告是香港特区政府最重要的工作报告，是对过去一年的总结和对未来一年政府施政重点的阐述。作为一种政治文本，回归后的香港施政报告虽然由特首宣读，但代表的却是香港特区政府的立场，是政府总结工作、发表观点的重要渠道。[12]

文本材料选择影响到文本分析的合理性和可靠性。本研究文本的选取基于以下两个标准：一是通过香港政府官网搜集历年的施政报告文本，保证资料来源的权威性；二是在时间维度上选取了1997—2021年的施政报告。本研究借助质性研究分析软件Nvivo 12 Plus（以下简称N12 Plus）编码统计分析香港1997—至2021年共24份施政报告（其中2002年没有施政报告）中关于“教育”部分的描述（剔除了目录、各级标题的内容），对报告内容进行历时和共时性分析，以期发现香港在教育方面的关注领域和教育政策的侧重点，以及随着时间演进而呈现出来的动态变化趋势，进而发现教育和香港社会现实的互动构建关系。

（二）词频统计结果

1.总体词频情况

字词是文本最基本的意义单元，统计文本用词的频次，能够反映某个主题相关方面的趋势和特点。在N12 Plus中利用“探索”中的词频分析功能，搜索范围输入本研究中有效的24份施政报告的文本内容，设置最小长度为2，得出词频分析（见图1），出现词频最高的前两个是“香港”（5224）、“政府”（4597），其次是“教育”（2940），比社会生活中“科技”（1050）、“经济”（1004）、“文化”（945）等方面的词频高。“教育”一词在报告中出现频率较高具有一定的研究价值，也能体现出当年政府工作对于教育领域的关注程度。

2.教育领域二次词频分析

在24份施政报告的词频统计基础上，提取出报告中涉及教育的部分进行二次词频分析（见图2），进一步发现政府在教育领域关注的问题和重点，词频较高的有“青少年”（321）、“委员会”（235）、“基本法”（241）、“青年人”（204）、“进一步”（198）、“高等教育”（191）、“多元化”（158）。“青少年、青年人、高等教育”等高频词汇反映政府对培养青少年和发展高等教育的重视，此外，注重发挥“委员会”和“基本法”在教育领域的作用，“进一步”和“多元化”这样的价值词汇反映了政府对教育提出的基本愿景和目标，以上的词频描述也为更深入分析和建构施政报告内部的教育话语体系提供方向和参考。

本文更深入地对香港施政报告中的教育政策进行剖析，以孙绵涛和孟卫青的两种教育政策分析框架为主要理论基础：一是包括目标、策略、影响力、标准和模式的政策分析要素[13]；二是涵盖价值分析、内容分析、过程分析的三维结构的政策分析框架[14]。本文研究根据施政报告本身的结构特点，选取了目标取向、内容策略、政策成效三个最能反映施政报告中教育政策的维度，借助N12 Plus对文本进行编码处理并具体分析。

三、教育政策目标取向分析

对于教育政策目标的分析，围绕目标性质和目标指向两个维度展开。在目标的性质类型上，借鉴了相关研究者关于政策目标分析的分类方式，结合施政报告内容表述的特点，将报告内容中的教育政策目标划分为权威型、激励型、象征劝诫型和能力建设型目标。[15]权威型目标指出现“要、必须、不得”等强制性的要求和命令；激励型目标依托着正向回报进行引导，表现为“支持、鼓励”等词汇；象征劝诫型目标采用决策启发的方式，希冀人们看到政策本身的价值，具体落在“希望、应该”等词汇上；能力建设型目标则是提供一些较为具象的支持，如“加强、提供、建设”等。由表1可以发现，教育政策目标类型相对丰富，但四种类型的使用频率和目标指向存在差异。其中，激励型目标型目标使用的频率最高（36.92%）；能力型目标使用频率次之（32.3%），权威型目标使用次数最低（13.84%），且对于针对个人和国际层面提出的激励型和能力建设型目标较多，可见政府对于教育在人才培养和国际化建设上的目标推进，有较为清晰的宏观设计和具体规划。

在政策目标的指向上进行深入分析，发现共涉及四个方面：教育自身、个人、社会、国家及世界。从编码结果不难发现（见表2），历年来施政报告的教育政策中关于个人发展目标的阐述明显高于其他三项指标，这说明教育政策的目标重点落在个人身上。1998年，香港特区行政长官提出“香港创造美好前景的重要元素是培育人才”“学无止境”，这奠定了香港教育的主基调。围绕着实现个人终身学习的目标，香港政府提出一系列教育改革和实施方案，为培育人才提供优质教育。进入21世纪，“终身学习、全人发展”这一重要方向受到广泛认同，2002年，香港课程发展议会制定的《基础教育课程指引》强调了这一教育目标，政府在此基础上提出“九种共通能力”的教学目标，通过课程和教学培养学生“学会学习”的能力，随后几年将优质教育和终身学习的目标落实到各级教育，建立终身学习阶梯，研究制定学历认可机制，旨在实现“因材施教”和“有教无类”的教育理想，为个人存在的无限可能提供保障，促进人的发展[16]。相比之下，教育政策对于社会层面的目标指向仅停留在建立“学习型、知识型、创新型社会”等只言片语上，表述略显笼统和单薄，缺乏更清晰明确的目标。

值得一提的是，2005年后，政策目标在原有基础上，增加了“国际化”“对外开放”“推动国家整体发展”的内涵，通过打造大学国际声誉、鼓励海外和内地学生赴港就读、建设国际学校体系、扩展国际交流生计划和学位课程等方式，实现教育的与时俱进。2016年，特区政府提出发挥特区政府提出发挥香港“两制”特色，以“国家所需、香港所长”为策略取向，设立专门办公室，负责推动相关工作开展，积极参与和配合国家战略，充分发挥香港作为国家“超级联系人”的作用。

四、教育政策内容分析

一般认为，政策由内容、手段和对象三个要素构成。好的政策应该是目标明确、对象界限清楚、手段有效而可行的政策[17]。本文主要借助N12 Plus对报告中教育政策对象、课程内容、策略手段的描述进行处理，进而厘清各自脉络和互动构建关系。

（一）教育政策对象分析

教育政策直接指向教育实践，教育活动是由“教”与“学”两类相互依存、相互规定和相互建构的活动复合构成的，教育者与受教育者是教育活动中人的因素，也是教育政策的主体成分。分析教育各主体的地位和承担的任务，有利于更好地理解在教育这一复杂过程中，教育者和受教育者的互动关系，以更好地理解香港教育政策特色（见表3）。

1.教育者

广义上的教育者指承担教学责任和施加教育影响的人，主要指教师，他们在教育活动中处于策划方案、控制过程、实施目标和承担教育责任的地位。从编码结果来看，政府重视教育者的“教学语言”“专业发展”“社会地位”等问题。

对于教学语言，特区政府积极推行母语教学，提高学校非语文学科的教学水平，同时增加英语为母语的英文教师和普通话科教师数量、设立语文教学中心，培养两文三语都能运用自如的教师。教师专业发展方面，1997年提出在两年内为教师成立教学专业议会，大量增拨资源，为教师专业发展提供专业指导和规划；2007年，政府鼓励所有幼儿教师积极进修；2018年提倡把“教师职位全面学位化”的新措施，从入职、培训和管理多方面入手提高教师素质。关于教师社会地位问题，香港政府始终强调尊师重道的中华传统文化，认为教师和校长是“香港教育制度的中流砥柱”，实施一系列“保学校、保教师、保实力”的措施，除此之外，政府还关注“师德师风”“教师减负”“薪酬待遇”等问题。但相比“受教育者”的编码内容，对“教育者”角色的关注度还相对不足，且大多数政府措施的目标指向都是针对教师群体，对于同样承担培育下一代任务的家长、教育机构人员等的角色任务表述较少。

2.受教育者

凡是在教育活动中承担学习责任和接受教育的人都是受教育者。香港特区政府施政报告中的“受教育者”有着更广泛的目标群体。整体上看，“受教育者”的编码数量为205，在教育总体编码个数中占比最高，其中“青年”“少年”“特殊需求群体”“少数族裔人士”的编码较“妇女”“老人”更多，这与前文对于教育部分的词频分析结果保持较高一致性，可见政府对青少年的高度关注，重视青少年的学习能力、多元化升学问题和家庭教育。其中对于青年人更是指出要鼓励创新创业、多渠道就业、参与社会义务工作，吸引更多优秀人才来港就业，加强推行不同形式和主题的内地及海外交流活动，培养具有国家观念和国际视野的青年人。

香港特区政府关注有特殊需求群体、少数族裔人士、妇女和老人这些社会弱势群体。1997年，为提高特殊教育服务质量，政府开始在学校推行试验计划，从校园环境、校本课程、补助津贴、课余学习等方面为有特殊教育需求学生提供更好的条件，并在未来几年不断完善。2012年，政府扩展了“校本教育心理服务”，关注学生的心理健康和社会融入的问题。同年，施政报告中关注“少数族裔人士”的语言不通和就业困难问题，首次提出通过特设课程为“少数族裔人群”提供就业支援，提供少数族裔语言广播来帮助其更好地融入香港生活。2014年，对于少数族裔语言问题，明确提出需要提高其“中文的听说读写水平”，并为其提供“中国语文课程第二语言学习架构”，特别涉及教师、教材和评估工具，加强幼儿到中小学阶段少数族裔学生的中文基础，以便其更好地融入中文课堂学习。2020年，特区政府修订的《种族歧视条例》，从政策法律上保障了少数族裔人士的基本权益。妇女的社会事务参与和基本权益的保护、老人的身心健康和终身学习，同样是社会关注的议题。特区政府考量不同层次的社会群体的身心特点、实际需求、学习能力等，对其教育学习和生活工作都给予了不同的指引和扶持，这反映了香港社会包容有序、公平共享福祉的特点。

（二）课程内容分析

香港特区政府一直秉持包容、共融和相互尊重的原则，在教育内容和学校课程中更是体现多元化、全方位的培养特色。通过对施政报告中的相关内容进行编码（见表4），发现香港教育涵盖的范围较广，主要有国民教育（86）、资讯科技教育①（72）、两文三语教育（17），其中国民教育在历年报告中均出现，涉及资讯科技教育的内容也较多，且早在1997年的施政报告中就已提出“推行资讯科技教育策略”，可见政府对于信息化社会和知识经济的前瞻性视野。香港还重视STEM教育、通识教育、艺术教育、生命健康教育、环保教育，强调学生掌握基本知识技能，关注学生身心健康，强调学生与自然、社会、国家和世界的关系，致力于实现学生“全方位多元学习”的价值观教育和全人教育。值得注意的是，施政报告中提及通识教育的内容并不多，2020年将“纠正过去通识教育科被异化的问题”作为重要议题，但2020年以前施政报告中并未了解到通识教育具体内容现状和推进举措。