中外高校合作办学风险防控探究

[摘 要]中外高校合作办学作为高等教育国际化的重要表现形式，已经走上了高水平发展的快车道。我国办学规模不断扩大，但高校中外合作办学的风险防控与管理依旧没有形成一个完整的理论体系。文章结合国外高校风险管理相关理论、方法与中外高校合作办学的实际情况，提出现阶段实现中外高校合作办学全面风险管理的理论体系，并探讨该体系在我国高教领域运用方面的重要性。

[关键词]中外高校合作办学;高等教育;风险防控

[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2022）03-0248-04

中外高校合作办学在高等教育国际化建设中扮演着重要的角色。中外高校合作办学由于涉及中外双方，它所面临的风险与普通高等教育相比是不完全一样的，而这些风险也由于其自身的特殊结构有着独特的表现形式。如果中外合作办学中现存或潜在的风险不能及时地被风险管理者发现并进行有效控制和管理，就会直接对中外高校合作办学项目乃至高校发展产生不良影响。

在我国，经教育行政主管部门批准的中外合作办学项目与机构的数量逐年增长，涉及的学历学位包括本科、硕士、博士等，可见中外合作办学覆盖范围之广与受重视程度之高。但在实现中外高校合作办学的过程中，一部分风险会在发展中不断显现，中方与外方合作办学的教育资源相匹配的程度缺少双方合作沟通后的改善;在合作办学中，学科的结构、专业的方向、区域的布局等，仍需要双方通过前期更为充足的准备而避免产生风险;在高等教育中外合作办学的实践过程中，目前还没有形成完善的风险控制与管理体系。

一、高校风险防控的演进与发展

全美大专院校行政事务官员理事会与普华永道于2001年发布了《高等教育全面风险管理策略》[1]，其中定义了风险以及20个风险驱动因素，介绍了风险管理和监控的一些方法以及如何应用到校园管理中。与此同时，英国高等教育基金委员会也开始倡导英国高校引入风险管理，并撰写了关于风险管理的报告[2]，文中详细介绍了风险管理相关概念和一些应用案例，特别是逐一列举了高等教育机构可能面临的风险种类。2003年，美国大学风险管理和保险协会撰文[3]阐述了高校施行风险管理战略带来的收益，以及应该如何开展风险管理工作。

美国反虚假财务报告委员会在2004年提出了内部控制框架（Enterprise Risk Management Integrated Framework，下文简称ERM框架）[4-5]，此框架体系具有里程碑意义，目前被全球上市公司和大型企业广泛采用。ERM框架提供了风险管理的标准语言和运行规则且易于操作;同时ERM框架也逐步向非营利机构如高校和医院进行推广。ERM框架体系具有三个维度，即目标维度、等级维度和风险要素维度，三个维度相互关联，层级是管理主体，要素是必要条件，目标是施行对象。

2007年美国大专院校监管委员会联盟与全美大专院校行政事务官员理事会于华盛顿联合召开教育峰会，会议发表了《应对企业的挑战：高等教育的风险管理》报告[6]，详细描述了ERM框架在高校风险管理中的实施方案，并开发了higher-education-specific model，即针对高等教育的ERM框架模型。同年，美国大学风险管理和保险协会发布了白皮书《ERM高等教育管理框架》[7]，对比了在高校施行ERM框架与普通企业的区别，完整介绍了施行ERM框架的方法模板、参考信息，同时以加利福尼亚大学和宾夕法尼亚州立大学等4个院校为案例，分享了高校施行ERM框架的具体情况。2008年，普华永道讨论了高校施行ERM框架的方法[8]，特别提出了平行战略，即现有风险管理体系和ERM框架的整合。另一方面，早在提出ERM框架之前，英国高等教育基金委员会于2001年开始倡导高校引入风险管理并撰写了第一份关于高校风险管理的报告，文中详细介绍了风险管理相关概念和一些应用案例，特别是逐一列举了高等教育机构可能面临的风险种类。2005年普华永道为英国高等教育基金会撰写了《高等教育风险管理：最佳实践手册》[9]，其中将风险管理操作流程分为两个方向：自上而下的战略角度与自下而上的具体操作角度，两个方向的动态循环确保系统具有竞争优势。

加利福尼亚大学（以下简称加州大学）是全球最早开展风险管理的高校。加州大学基于企业风险管理框架在2004年11月开始设立风险管理负责人岗位，于2007年完成了各大校区和所属医学院的风控专家组建立工作，2008年正式启动风险管理信息系统，实现学校层面的风险信息收集和共享，2009年在ERM框架模型的基础上开发了ERM Maturity Model[10]。加州大学的风控管理收到包括标准普尔在内的很多机构的高度赞誉，成为高校风险管理的示范单位。加州大学的风险管理准备工作分为三个步骤，第一步是成立专家组，第二步是撰写相应的章程，第三步是制订相应的计划。值得指出的是，第三步是在ERM框架八个要素的基础上制订的计划，这八个要素为：目标、环境、事件识别、风险评估、控制事件、风险响应、信息沟通和监控监督。在制订计划的具体步骤上，加州大学对每个要素都进行了描述，包括要素的总目标、子目标，专注的领域，具体工作的项目，预期成果和评估方式，相应的领导以及时间表。同时，加州大学根据高校管理的特殊性，将风险划分为8个类别：灾害风险、财务风险、IT风险、生源与师资风险、科研风险、法律与政策风险、校园风险、基础设施与维护风险。在具体实施上，加州大学创建了一系列工具用于风险管理实施[11]。

二、对我国高等教育风险防控的思考

我国在风险管理领域上的研究和应用起步相对较晚。国资委在2006年发布了《中央企业全面风险管理指引》[12];财政部等五部门在2008年联合发布了《企业内部控制基本规范》[13]，2010年联合发布了《企业内部控制配套指引》[14]，标志着融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建立。不过，对比欧美国家从内部控制到风险管理框架的提升，我国目前还处在研究和应用的初级阶段。东北财经大学会计学院方红星等[15]翻译的《内部控制一整合框架》作为中国内部控制向全面风险管理提升的一个重要参考，为今后相关领域的研究奠定了基础。以下为笔者梳理的适用于现阶段我国高等教育的风险评估体系。

（一）高等教育风险评估矩阵（见图1）

该矩阵针对8个类别，共计49个风险分别按照上述流程进行评估，然后将影响大、出现可能性高的风险定义为更高的等级，在资源分配的时候给予更多关注。加州大学建议对每个风险的影响性、出现的概率和控制有效性分别划分5个等级，等级越高则分别代表影响越大、出现概率越大和进行相应控制的有效性越高。在定义风险等级的时候考虑影响性和出现概率综合的指标，初始权重为各50%，管理者可以根据实际情况调整权重分配。

（二）风险控制结构评估体系（见图2）

该体系用于评估当前风险控制的有效性，首先要定义等级和权重，其次要进行风险评估，主要集中在对风险控制的评估，特别是需要预测控制失效时带来的影响是什么，影响有多大。

（三）风险管理预算评估（见表1）

预算评估用于评估每项风险管理的成本和通过降低风险而获得的潜在收益，然后通过更加合理的预算达到最佳的风险管理模式。

表1 预算评估的主要步骤

[步骤1 列出可能的预算削减 步骤2 考虑潜在的优势 步骤3 考虑对环境和安全的风险 步骤4 预估潜在的财务严重程度 步骤5 考虑任务减损的风险 步骤6 考虑对利益相关者的影响 步骤7 考虑声誉风险 步骤8 确定职责分离是否受到影响 步骤9 决定执行哪些操作 ]

（四）高等教育风险管理框架（见图3）

根据高等教育风险评估矩阵、高等教育风险控制结构评估体系及预算评估主要步骤等，建立高等教育风险管理框架（见图3）。

三、基于ERM框架的中外合作办学风险评估

通过梳理我国部分中外合作办学机构的风险案例和对比加州大学的8大风险分类，笔者提出了中外合作办学的8类主要风险，分别是：法律与政策风险、教学与科研风险、生源与师资风险、学生管理风险、财务风险、校园风险、合作风险、环境风险。

（一）法律与政策风险

根据国务院颁发的《中华人民共和国中外合作办学条例》，中外合作办学主要在中国境内且招收的主体是中国公民。中方必须在各环节进行大量的人财物力投入，从而保证项目的顺利实施。但中外合作办学是一项政策性很强的办学活动，受到多种政策的制约，如中外合作办学条例、外汇管理政策和税费政策、外籍教师引进政策、学位学历认证政策、WTO框架下的教育服务贸易政策等。同时，它也是一种涉及多方利益主体的跨国界、跨文化的办学模式，所以在具体办学过程中法律与政策风险尤为凸显。

（二）教学与科研风险

中外合作办学的教学大纲、培养方案、考核方式如未经充分商议和衔接，很难形成该项目科学的、特有的、中外融合的课程体系。实际情况往往是双方教学、科研各自为政，中外教学、科研团队的低融合度以及针对中外教师的两套薪酬和评价体系等综合因素，使得许多项目的教学、科研缺乏系统性和连续性。

（三）生源与师资风险

据教育部通报，某些国外高校在中国进行连锁店式复制办学，再加上一些中介机构参与包装甚至包办中外合作办学的筹备工作，使专业设置、合作模式等低水平重复、同质化竞争的现象日趋突出。某些合作机构在招生过程中通过降低批次调剂志愿和单独代码招收低质量生源，甚至直接进行计划外招生（招收高考落榜生），致使招生质量参差不齐，师资也得不到保障。外方每学期临时外聘或随机抽调外教前来授课，同时外教师资的流动性较大、专业性欠缺，这对于学业水平低、自主能力差的学生来说更是雪上加霜。

（四）学生管理风险

中国高校“严进宽出”和国外高校“宽进严出”的录取与学位授予的学术文化差异很大;加之中外合作办学项目的高收费，以及来自社会、家长和学生对合作办学项目的高期望值;再加之以外语为主要导向的高强度课程体系与中外合作办学项目学生学业水平、质量差距导致的办学方与学生之间的矛盾突出，都给学生管理造成了极大障碍。

（五）财务风险

教育主管部门及社会对中外合作办学的公益性定位与外方的功利性目的、国际化项目相对高昂的办学成本和开销的现实冲突，再加上运营不利，项目成本核算及收支统筹滞后，合作方之间资金流转过程中的汇率波动，对项目专项经费及资产的财务制度、管理制度、清算制度和问责制度等风险防控体系不健全造成的财务管理不善，使中外合作办学项目的可持续性发展受到影响。

（六）校园风险

校园风险包括文化差异风险、内部管理风险、学历学位认证风险等。

中外合作办学作为涉及合作双方、投资方、学校教职员工、项目学生及家长等多方利益主体的办学形式，由于“中外双方在文化传统、教育理念、教育目标、教育方式以及质量体系等方面存在较大差别，造成了普通高等教育体系中很少出现的一些风险”。

中外合作办学项目中方管理团队的人事任命、教师调度、成本核算和监管考核对学校母体的依附性较强，缺乏国际化的办学定位、资源配置、教学评价、文化营造、项目考核的独立管理体系。另外，由于办学经验不足、管理团队缺乏专业性、管理团队内部中外学术文化难以磨合等因素造成项目管理失范，甚至未能通过教育部复核评估导致项目终止等风险。

教育行政主管部门对于学历学位认证有多种解释，包括学历认证、学位认证、留学认证等，在学生和家长本来就对这些概念含混不清的前提下，部分中外合作办学机构或项目在招生中又给出“合作办学”“联合培养”等专用名词，使得学生和家长对学历学位认证一头雾水，甚至有些学生在报考时受到诱导，报考了未经教育行政主管部门审批的项目，以至于毕业时外方学位得不到认证。

从风险成因来看，不同的体制摩擦、中外高校的合作目标冲突、人才培养模式不适应社会与经济的发展、多方利益不能同时得到保证是主要原因。同时，中外合作双方在高等教育战略发展方向上存在由不同因素引起的分歧;外方与中国多所院校同时合作（反之亦然），不同的合作院校间不同的合作合同，使得双方难以相互约束;合同在后续的执行中，缺乏有力的约束机制;在实际执行时合同内容与政策法规发生冲突等，也是风险驱动的重要因素。