近十年来华留学政策变化研究

［摘 要］近十年来我国来华留学教育取得了令人瞩目的成就，为国家外交和教育事业的发展起到了助推作用。成绩的取得离不开政策的布局、指引和落实，这十年来的来华留学政策随着国内外政治经济和社会发展而不断变迁。文章基于来华留学政策是为一种公共政策的本质，运用新制度主义制度变迁理论对近十年的来华留学政策加以分析：通过对行动者角色的辨别和阐释，探究不同行动者在政策变迁中所起的作用；通过对变迁路径的分析，从时间序列将变迁分为规模增长和飞跃发展两个阶段，分析不同阶段政策侧重点带来的发展效果；通过对来华留学政策的内外部环境影响因素分析，探究不同因素如何对政策变迁产生影响。

［关键词］来华留学；政策变化；制度变迁理论

［中图分类号］ G640 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3437（2022）11-0022-05

以2010年的《留学中国计划》为起点，国家和来华留学教育领域分阶段颁布多项具有战略布局意义的政策，这些政策对来华留学教育的走向和定位影响深远。对近十年来华留学政策的变迁和演化进行回顾、分析和总结，将为“十四五”阶段的发展和下一步的政策调整与完善打下良好基础。

公共政策是政府、非政府公共组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则[1]。来华留学政策涉及政府、高等学校、受教育者、社会民众等多个利益体，政策制定本质上是对社会利益的分配过程。因此，来华留学政策与教育领域的其他政策一样，属于一种公共政策，具有公共政策的公共性、合法性、权威性、强制性、价值导向性、多样性、动态性等特征[2]。本文尝试运用新制度主义制度变迁理论，对近十年来我国来华留学政策的变迁路径、变迁动因和政策评价等进行探讨，寻找政策的变化动机和发展方向，以期为未来的政策制定和完善提供借鉴。

一、我国来华留学政策变迁的行动者辨析

在新制度主义制度变迁理论中，行动者或称行动集团，是执行和推进制度变迁的主体。新制度主义与旧制度主义的根本区别之一，就是加入了对行动者的行为及其影响的研究。由于行动者自身所具有的能动性和行为特征，使新制度主义对政策演变的研究带有明显的动态性，这是对旧制度主义只着眼于政策宏观架构研究的重要补充。新制度主义制度变迁理论认为，行动者的利益、观念与行动是理解制度变迁为何发生的关键所在[3]，其偏好对制度变迁的方向路径和成败效果起决定性作用。

在教育活动中，参与的主体主要包括政府、组织（主要指高等学校）与个人。一般来说，教育活动参与的主体都会成为制度变迁的行动者，是推动制度变迁的主要力量。在来华留学政策领域，政府行动者主要指教育部、外交部等国家级部委，也包括地市级行政机关；组织行动者指高等学校等实施和执行来华留学政策的教育机构；个人行动者主要指受教育对象（来华留学生群体）、社会个人及其形成的社会人群体。

（一）中央政府行动者：来华留学政策变迁的绝对牵引力

美国经济学家兰斯·戴维斯和道格拉斯·诺斯提出了制度变迁过程中“第一行动集团”和“第二行动集团”的概念，认为推动制度变迁的“第一行动集团”是在制度变迁中起主要决定作用的决策体。与其他领域行政政策基本相同，政府，尤其是中央政府，是我国来华留学政策变迁中占有主导地位的政策制定者和引导者。总体上看，来华留学政策同时具有外交属性和教育属性，因此，与教育领域的其他政策类别相比，其教育属性相对较弱。

来华留学教育的办学权、招生权和管理权在很长一段时间内都属于中央政府，或受到中央政府的统一管辖。直到20世纪90年代，部分权力开始下放，地方政府行动者的作用逐渐显现。近年来，尤其是在一些与社会经济属性更贴近的细分政策领域，比如来华留学生就业创业的政策设计方面，地方政府作为第一行动集团的成员，正在发挥越来越大的政策推动作用。以北京市为例，北京已经陆续出台关于外国留学生实习创业相关政策，为在京高校的外国留学生申请“创业”许可提供政策依据。

（二）高等学校行动者：来华留学政策变迁的有力执行者

根据道格拉斯·诺斯的新制度主义制度变迁理论，在第一行动集团进行政策方案决策后，就会由第二行动集团进行政策的执行。从经济学的角度说，第二行动集团将在政策演变过程中帮助第一行动集团获取利益。对于第一行动集团，也就是政府来说，如果没有第二行动集团的参与和帮助，该项制度的调整就无法实现[4]。就来华留学政策及其演化来说，政府作为第一行动集团是政策的发起方和制定者，这些政策的落地和执行无疑都需要高校作为实际的执行者。因此，根据制度变迁理论，高校在政策演变过程中成为继政府之后的第二重要行动者。

近年来，来华留学教育取得显著成绩，一方面，这得益于政府的精心布局，同时也与高等学校对相关政策的有效执行和不断改进分不开。另一方面，从来华留学教育政策的演变过程来看，高等学校作为行动者的主观能动性也呈明显的上升趋势。比如越来越多的高等学校将来华留学教育纳入学校发展规划，在校级层面加以部署与指导。从人才培养的角度来说，高等学校正在通过体制机制改革，在提高培养质量、趋同管理等方面进行来华留学教育探索和尝试。随着人才培养质量对来华留学教育的反哺作用越来越明显，各高校也更加注重国际学生培养质量。同时，高等学校通过与政府的沟通以及在细化政策方面的大胆尝试，也对来华留学教育的政策演化也起到了一定的推动作用。

（三）社会人行动者：推动来华留学政策变迁的新兴力量

新制度主义制度变迁理论认为，第一行动集团和第二行动集团是推动制度变迁的主要力量。因其在制度变革中掌握着绝对压倒性权力，它们也是研究者重点关注的研究对象。但是近年来，随着技术变革和舆论传播范式的迅速转变，以无线平台为主要基础的社会人（群）意见发布渠道已经形成，随之而来的是社会人（群）参与公共政策监督和评价的门槛逐渐降低。社会人（群）自下而上的意见集合对政策效果进行监督，甚至推动实质性的政策演变，已经在各个公共政策领域屡见不鲜。因此，社会人（群）正在成为事实上的行动者，并逐渐发展成为推动公共政策演变的重要力量。

就来华留学政策来说，由于受教育群体的特殊性，以及政策目的与教育本质之间还有一定的偏差，在当前阶段不具备明显的经济属性，因此留学生作为来华留学教育活动中的利益相关体——受教育群体，更多的是政策的被动接受者，推动制度变迁的行动者特征不明显。可以说，整个来华留学政策演变的链条中缺少了外部反馈机制这一环。在这种情况下，虽然随机性较强并且作用有限，但逐渐显现作用的社会人（群）行动者能够在一定程度上弥补这一缺陷，推动来华留学政策走向完善。

二、近十年来华留学政策的变迁路径分析

对政策演变的路径分析，是制度变迁理论研究的基本方法。其中历史制度主义流派所运用的“关键节点”分析方法，能够对制度的持续和转化做出清晰的理论性解释。根据历史制度主义理论，关键节点是指能够决定下一阶段历史发展道路重大选择的变迁期[5]，即关键节点事件可被视作某一阶段政策演变的起点以及发展方向，对这一阶段政策的进一步深化和完善起到奠基作用。运用这一分析方法，根据历史进程中的重大事件和关键性政策，可将近十年来华留学教育政策路径划分为规模增长和核心飞跃两个阶段。

（一）规模增长阶段（2010年—2015年）：政策导向明确，政策效果明显

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）和《留学中国计划》两项重要文件出台，为规模增长阶段来华留学教育的发展指明了方向。这两个文件成为这一时期政策变迁的关键节点，将来华留学政策从上一时期的完善调整推进到有明确发展目标的快速增长阶段。

首先，确立了政策目标。2010年7月，经过反复酝酿后的《纲要》正式颁布，这是引领和指导未来十年我国教育改革发展的纲领性文件。《纲要》明确指出，要“进一步扩大外国留学生规模。增加中国政府奖学金数量，重点资助发展中国家学生，优化来华留学人员结构”“实施留学中国计划，扩大来华留学生规模” [6]。为响应和落实《纲要》的要求，教育部作为第一行动集团，于同年9月配合出台了《留学中国计划》，明确“到2020年，使我国成为亚洲最大的留学目的地国家”“全年在内地高校及中小学校就读的外国留学人员达到50万人次，其中接受高等学历教育的留学生达到15万人”“保证中国政府奖学金的规模稳定增加……鼓励并支持地方政府、学校、企事业单位以及其他社会组织、自然人设立各类来华留学奖学金。逐步增加中国政府奖学金名额”[7]。这两项国家宏观教育政策奠定了这一阶段来华留学教育发展的总基调和总任务，即大力提升来华留学规模。可以说，这一阶段中央政府的行动很大程度上诠释了第一行动集团在政策变迁中的方向引领作用。

其次，政府通过配套措施推动了制度变迁。在这一阶段，教育部作为中央政府的具体实施者，通过召开国家层面部署会议、协调工作机制和资源投入等举措，推进政策落地，具体体现在：2010年9月底，全国来华留学工作会议在北京召开，面对新形势，教育部向各级地方政府和高等学校全面部署了《纲要》和《留学中国计划》的规划与任务。这是改革开放以来来华留学教育领域举办的第四次国家级会议，与上一次会议时隔12年。2011年11月，教育部牵头正式建立来华留学工作部际协调机制，与外交部、发改委、公安部、安全部、财政部、人社部等齐抓共管，同时进一步明确了来华留学教育的中央、地方、高校三级管理体制。为贯彻落实《纲要》中“增加高等学校外语授课的学科专业”的要求，教育部于2013年开始开展来华留学英语授课品牌课程评选，后主要由省级教育主管部门自行开展评审资助。

这一阶段中央政府所出台的关于明确来华留学教育政策方向的指导性文件，将扩大留学生教育规模作为主要任务，并设定了具体的规模发展目标，出台了一系列保障性政策，因此在国家、地方、高校的三级管理体系中贯彻较好，达成了共识。其中教育部和地市级教育行政机构组成的第一行动集团，在政策变迁中起到了强有力的领导和牵引作用。高等学校作为第二行动集团积极响应和配合政策变迁，努力在新的政策环境中发展推动来华留学教育事业。到2018年，我国的来华留学规模已达49.22万人，提前完成了“成为亚洲最大的留学目的地国家”的政策目标。同时应看到，规模的快速增长带来的培养质量和教育管理问题也逐渐显现，而新的信息技术也带来了社会人（群）行动者的出现，形成了区别于以往任何一个时期的新形式的社会监督力量，这些也都成为政策变迁的动因之一。

（二）核心飞跃阶段（2015年至今）：依托国家重大外交战略，推进内部改革

2015年至今，来华留学教育制度变迁的显著特点是，与国家重大外交战略紧密配合，受国家政策性影响显著。同时，规模目标的顺利实现以及内外部形势的变化，促使来华留学教育逐渐向教育属性回归，促使发展方向出现制度性调整。其中，2016年“一带一路”重大国策和教育对外开放纲领性意见的出台，成为这一时期指引来华留学政策两条变迁主线的关键节点。

第一条变迁主线是随国策而动。“一带一路”倡议赋予了来华留学教育更为深远的意义，进一步明确了来华留学教育在中国对外开放和国际交往层面的使命与责任。2016年7月，《推进共建“一带一路”教育行动》（以下简称《行动》）应运出台。《行动》明确要“全面提升来华留学人才培养质量，把中国打造成为深受沿线各国学子欢迎的留学目的地国”[8]。“一带一路”倡议成为这个阶段政策变迁的关键节点，对来华留学教育的招生、奖学金政策乃至教育内容等都带来了重大影响，也促使这一时期的来华留学政策具有明显的政策倾向性。到2018年，政策效果逐渐显现，“一带一路”沿线国家来华留学生人数从2016年的20.8万人增加到26.06万人，占来华留学生总数的比例也从46.92%上升至52.95%。为配合和服务国家战略，地方各级政府和高校在这一阶段也陆续制定了“一带一路”来华留学生的专门人才培养项目等政策措施，以保障政策结果。比如北京市出台政策，建设“一带一路”国家人才培养基地，吸引高层次研修人员来京学习。