教育综合治理的行动逻辑与实现路径

［摘要］在“家长主义”与“家校合作”的双重影响下，国家的力量被弱化，市场的效应日渐凸显，家庭在子女教育中的卷入日益加深，子女的教育成就越来越取决于家庭资本的多寡与父母教育投入的程度，引发了大范围的社会焦虑和教育内卷。为了遏制这一教育乱象，国家出台了一系列教育政策，积极开展旨在去应试化和去资本化的教育综合治理行动。通过以优质教育资源均衡配置为目标的体制改革、以人才培养普职协调发展为目标的机制突破，以及以回归教育本真的初心使命为旨归的文化重塑，使教育回归其公共属性，重构教育秩序和教育生态，促进学生全面发展，实现真正的教育公平。

［关键词］教育治理；“双减”；教育内卷；制度规范；文化重塑

［中图分类号］G521［文献标识码］A［文章编号］1005-5843（2023）02-0027-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.02.005

近年来，伴随着教育竞争的日益加剧，家庭在子女教育中的卷入日益加深，形成了较为严重的“教育内卷”。这种个体“理性”驱动下的群体非理性竞争，不仅严重损害了广大青少年学生的身心健康，给无数家庭带来沉重的教育负担，也直接导致了教育资源的巨大浪费，严重影响了教育公平。为了医治这一沉疴，国家以组合拳的方式陆续出台了一系列教育政策。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要构建“高质量教育体系”。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）的颁布，充分彰显了国家加强教育综合治理的意志和决心，堪称国家治理“教育内卷”现象的重典。因而，开展教育综合治理行动研究，对于促进学生全面发展、合理配置优质教育资源，实现真正的教育公平，具有重要的理论价值与现实意义。

一、“家长主义”与“教育内卷”：教育综合治理的逻辑起点

（一）“家长主义”与教育市场化共谋

“家长主义”是英国教育与政治经济学家菲利普·布朗（Phillip Brown）提出的一个社会学概念，与强调机会均等、能力导向的“能力主义”不同，它更加强调家长在子女教育中的重要作用，主张通过家长的自我选择和自我负责，来提升子女的教育成就和教育竞争力，而子女自身的能力和努力则被弱化［1］。教育成就获得的主要依据，不再是学生自身的能力与努力，而是家庭所拥有的资本与家长的教育参与。在这一范式下，家长整合教育资源的过程在教育中开始占据了枢纽位置［2］。然而，由于自身的文化资本、人力资本和时间资本都有限，大多数家长不可能完全实现亲身教育参与，寻求市场支援便成为家长们实现这一教育目标的内在需求，教育领域的市场化进程因而得以快速推进。

教育市场化不仅将家庭场域的教育投入转为经济领域的市场活动，而且将新自由主义思维渗透进家长的意识形态和教育理念中。作为一种教育市场化的意识形态，“家长主义”一时席卷英国和美国。随着“家长主义”的兴起，“家校合作”运动开始萌芽，家长被要求全方位投入到子女的教育活动中来，家庭教育主体化逐渐成为教育场域的主流话语。家长被训练成了“准教师”，不仅要负责检查核对子女的作业，还要负责对子女学业的“查漏补缺”。学校教师反映了学生学习上的某种问题，家长就要或亲自辅导、或参加辅导班、或请私人家教等手段加以解决。学校教师类似于官僚机构中的领导者，而家长则处于被动地位，成为教师的下属或员工。在“家长主义”和“家校合作”的双重规制下，教育的市场效应日益凸显，子女的教育成就越来越取决于家庭资本的多寡与父母教育投入的程度，从而引发普遍的教育焦虑和家庭风险。

（二）“教育内卷”与社会性焦虑共情

受英美“家长主义”的影响，我国的教育市场化倾向也日益明显，市场机制越来越多地嵌入教育这一原本相对封闭的领域。1999年第三次全国教育工作会议提出“扩大教育消费，拉动经济发展”的教育改革思路，进一步明确了教育的经济功能，被视为国家对教育市场化的政策性认可。“经济主义路线”的教育改革由此展开，经济话语成为教育改革的主流，客观上加速了教育资本化的进程。

教育资本化的结果，突出表现在3个领域：一是“小升初”的择校竞争及其衍生的“学区房热”；二是“名校办民校”的集团化办学；三是校外教育培训机构的异军突起。校外教育培训机构的体量，逐步超越公办学校，俨然另一个教育系统，成为大范围社会性焦虑和“教育内卷”的重要推手。所谓“教育内卷”，是指因总体收益即优质教育资源、教育机会、升学率等的有限性，人们不断追加教育投入，学生、家长、教育机构等展开激烈内部竞争，从而导致获取教育收益的门槛不断提高。教育内卷和社会性焦虑的共情，使大量家长陷入了“囚徒的困境”和内耗的陷阱，不断引发“教育悲剧”的上演［3］。

二、去应试化与去资本化：教育综合治理的行动逻辑

制度是一种集体思想，其核心要义，不是要强制人们去遵守规则，而是要从根本上解决人们的认知和习得问题［4］。制度的最根本目标，是要塑造一种规范性框架，让人们获得某种或某些认识世界的思维图式，再来指导自身的行动并为其赋予意义。布迪厄认为，“国家的退出”以及公共设施服务的枯竭，使许多人的日子越来越难熬［5］。从这个意义上来说，医治各种“教育病”和教育问题的关键，在于“国家走回教育结构的中心”，用“国家行动”取代“家长主义”和“市场主义”，从根本上走出教育内卷的怪圈，找到遏制教育乱象的社会政策密码［6］。2020—2021年，国家出台了一系列教育治理的规范性文件，目标直指去应试化和去资本化，旨在塑造一种全新的教育规范框架，改变人们对教育的固有认知与思维，用新的思维图式重塑个体的教育行动。

（一）去应试化：教育模式转型与评价体系创新

1.基础教育的素质导向与模式转型。随着我国从“中国制造”向“中国创造”的积极转型，国家日益急需具有创新思维、身心健康的高层次素质型人才。素质教育改革的核心要义，是从应试教育中突围，确立以素质教育为导向的科学评价体系，完善义务教育评价标准体系，通过去应试化，扭转“唯分数、唯升学”的功利化倾向。2019年，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出了德智体美劳“五育”并举、全面发展的素质教育培养方针。2021年，教育部、中组部、中央编办、国家发改委、财政部、人社部等六部门联合印发《义务教育质量评价指南》，明确了质量评价的指标体系，阐明了“评什么、怎么评、谁来评”等问题，指出义务教育质量评价需涵盖县域、学校、学生等3个层面，每个层面又分别围绕品德发展、学业发展、身心发展、审美素养、劳动与社会实践等5个方面确定了12项关键指标，从而构建了以发展素质教育为导向的科学评价体系。

“双减”政策的颁布，特指义务教育阶段中小学生负担太重与教育的短视化功利化问题，要求将学生从“唯分数论”的应试桎梏中解放出来，全面压减作业总量和时长，更加关注孩子心理和健康人格养成。“双减”政策对学科类的校外培训机构划定了严格的红线，对非学科类的校外培训机构分类制定标准，严把审批关。随着素质教育培训成为教培行业的重点转型方向，学科类校外培训纷纷向素质教育转型。各地的青少年宫、科技馆、博物馆、文化宫等成建制的校外教育单位，也为学校提供素质教育类的资源与课程。2021年，我国有37万家艺术类培训机构，66万家体育运动类培训机构，“双减”政策发布以来，这两类培训机构新增3.3万余家，较2020年同期增长了近1倍［7］。不管是校外培训机构、校外教育单位，还是线上教育资源，都是校内教育的“绿色补充”，而不是再造一个新的教育体系，应发挥自身的特色，与校内教育错位发展。

2.教育评价的标准变革与体系创新。如果将考试成绩作为对学生的唯一评价标准，并在考试中追求统一规范和标准答案，不仅会压抑学生的创造性思维，也会阻止学生创新个性的发挥和创新能力的发展［8］。早在1987年，时任国家教委副主任柳斌在其《努力提高基础教育的质量》一文中，就针对“多数地方把基础教育办成了单纯的升学教育”这一现象，明确提出了“素质教育”［9］概念，希望以此矫正应试教育的弊端。1999年，第三次全国教育大会决定全面推进素质教育。经过20多年的发展，素质教育在某些优质学校取得了一些进展和成果，但整体成效仍然乏善可陈，形成“素质教育轰轰烈烈、应试教育扎扎实实”的奇观，素质教育只是应试教育一个美丽的花边［10］。究其原因，在于高考制度的驱动，只要高考指挥棒不改，素质教育便寸步难行。可见，高考综合改革是教育体制改革的重点领域和关键环节。

国家开展教育治理，并不是取消考试这一评价形式，而是要从制度层面改变高考的评价体系，通过高考指挥棒避免学校将考试作为唯一评价手段，倒逼应试教育向素质教育的转型。2014年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确提出要深化高考内容改革的要求，研制新的高考评价体系。2021年1月，《中国高考评价体系》正式发布。新的评价体系由“一核”“四层”“四翼”组成：“一核”即高考的核心功能在于“立德树人、服务选才、引导教学”，回应了“为什么考”的问题；“四层”指高考的考查内容，包括核心价值、学科素养、关键能力和必备知识等4个方面，回应了“考什么”的问题；“四翼”则是指高考的考查要求，即“基础性、综合性、应用性、创新性”，回应了“怎么考”的问题。高考评价体系体现了教育导向和评价维度的标准变革和体系创新，从而成为高考改革的理论基础和实践指南。

（二）去资本化：培训机构整顿与培训方向调整

1.校外培训机构整顿与利益解绑。近年来，资本纷纷将教育看作下一个风口，大量涌入培训行业。凭借强大的资本力量，校外培训机构用高价挖老师、挖学生，迅速“侵蚀”教育系统，大批公办学校师资大量流失，教育质量一落千丈。校外培训机构将成本转嫁给家长，补习费用一路攀高，加重了家庭的经济负担，形成了获取优质教育资源的阶层壁垒。在资本化驱动之下，校外培训机构迅速扩张，各种贩卖焦虑的广告和过度宣传不断叠加，催化了家长们的教育焦虑，从而陷入疯狂的内卷和无休止博弈的“囚徒困境”，破坏了正常的教育生态。

医重症需下猛药。针对校外培训机构的无序发展，“双减”政策明确了从严治理的对策，用制度化的形式给资本划定了一条红线，铲除“校内减负、校外增负”的怪象，避免教育公共事业沦为资本盈利与变现的工具。“双减”政策的出台，无疑是对校外培训行业的一次彻底重组，旨在通过法律法规切断其与学校教育之间的利益捆绑，去除这个在公办教育和民办教育之外异生出的第三个教育系统，使其成为学校教育的有益补充。

2.资本宰制终结与培训方向调整。资本的本性是逐利的。在资本逻辑里，人与其他的物一样，只具有工具价值。资本把所有的精神文化创造者都纳入资本逻辑之中，从而使文化失去了自由创造的本质规定性［11］。资本是校外培训系统自我生长的营养剂。只有去除这个营养剂，才能实现对校外培训机构的釜底抽薪。“双减”政策发布之后，中央纪委国家监委网站随之发出《莫让资本蒙蔽教育初心》的评论文章，强调“不能让良心的行业变成逐利的产业，这是必须守住的底线”［12］。可见，国家对校外教育培训机构的整治行动，就是从战略层面对教育去资本化的尝试，以期终结资本对教育的宰制，使教育回归公共服务和民生属性。

2021年6月1日，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》正式实施，明确规定幼儿园和校外培训机构不得对学龄前儿童提前开展小学课程教育。同一天，国家市场监管总局集中公布了一批校外培训机构涉及虚假宣传、价格欺诈典型案例，对新东方、精锐教育、学而思等13家校外培训机构予以顶格罚款。同年7月，中国民办教育协会率新东方、好未来、作业帮、猿辅导等120家全国性校外培训机构联合发出7条深刻认识“双减”政策重大意义，坚决拥护中央决策部署的倡议书［13］，重新定位校外教育培训。“双减”政策出台与监管部门联手，是对教育沉疴下的一剂救急治标的猛药。

三、制度规范与文化重塑：教育综合治理的实现路径

在“后普及教育”时代，家长对子女教育的目标已从“有学上”的基本诉求转变为“上好学”的更高需求，国家层面则是“要努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。面对“家长主义”和教育内卷，通过制度规范和文化重塑，经由优质教育资源均衡配置和人才培养普职协调发展，寻求标本兼治之策，使教育回归其本真的初心使命，是教育综合治理的实现路径。

（一）体制改革：优质教育资源均衡配置

由于小学和初中学校之间的等级分化和差距悬殊，我国义务教育阶段的教育竞争非常激烈。教育公平问题已成为社会大众聚焦的锚点和中国教育的痛点。据《小康》杂志社和国家信息中心“2021中国现代教育发展指数”调查结果显示：“对中国教育现状的满意度”和“对教育公平程度的感受”这两个指数得分最低［14］。从社会学视角来看，教育公平可分解为“教育权利平等”与“教育机会均等”这两层涵义。前者强调人们不受种族、民族、信仰及性别差异的影响及政治、经济、社会地位的限定，在法律层面都应享有平等受教育权利［15］；后者则强调不论人们在社会经济背景、种族、性别等方面存在何种差异，都有接受同等教育的机会。因而，从生源、财源、师源等3个方面着手，从根本上实现学校之间的均衡化发展，实现教育资源分配的均衡配置，是改变教育内卷的畸形秩序的可能路径。