重点院校建设政策背景下中国高校教师流动的演变逻辑

[摘要]通过梳理中国历史上重点大学政策与高校教师流动的变迁的关系，分析发现，高校教师的流动是重点院校政策下国家权力主导、院校市场驱动、学术专业文化强化的结果;更进一步分析发现，重点院校政策的不同取向会造成院校不同的行动取向，进而造成高校教师流动的不同样态。随着重点院校政策的不断发展，重点院校评选方式开放化、建设主体学科化、建设方式市场化、建设目标科研化、建设依托项目化等加剧了高校教师流动的范围和频率，促使高校教师“孔雀东南飞”，形成了高层次人才和工科教师流动大的现象。未来“双一流”建设背景下，高校教师流动的动力将进一步释放，可通过加大中西部“双一流”建设力度，重视基础学科和教育教学等扭转高校教师流动的无序局面。

[关键词]重点院校政策;“双一流”建设;高校教师流动;政策研究

[中图分类号]G640[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2022）02-0123-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.02.022

一、问题的提出

“双一流”政策背景下，优质教师成为各大高校争夺的资源，高校教师流动逐渐加剧。有媒体报道，“据不完全统计，甘肃省内49所高校在2012年至2017年流失人才2 600人，约为引进人才数的1/3”[1]。“孔雀东南飞”的单项流动、“唯帽子头衔”的流动取向成为当前我国高校教师流动过程中凸显的问题[2]。“双一流”建设政策本质上是我国高等教育发展步入新阶段的重点院校建设政策，在“双一流”政策背景下高校教师流动问题的凸显提示我们有必要从重点院校政策出发探究我国高校教师的流动问题。

纵观新中国成立以来高等教育发展的历史，我国高校教师的流动变化与我国重点院校政策的颁布实施同频共振。新中国成立以来，我国重点院校建设政策先后经历了“重点大学”发展阶段（20世纪50-80年代）、“世界一流大学”建设阶段（20世纪90年代-2015年）和如今的“双一流”建设阶段（2015年至今）[3]。“重点大学”发展阶段，教师流动发生率低，政府主导下的“被动流动”是教师流动的主要方式。“世界一流大学”建设阶段，教师流动现象增多，流动方式由政府主导下的“被动流动”逐渐转向市场参与下的“主动流动”。“双一流”建设至今，教师流动更加频繁，且出现高校间的“抢人”大战和“孔雀东南飞”的现象。“双一流”政策背景下高校教师流动问题的凸显和历史上重点院校政策与教师流动的同频共振都暗含着重点院校政策与教师流动问题有着重要关联。

除了历史实践呈现二者的显著关联，“中心—外围”理论也提供了理论视角，揭示重点院校政策是解释探究我国高校教师流动问题的重要切入点。“中心—外围”理论认为，在高校间存在着“中心”和“外围”，所谓“中心”是指财富、资源、声望集中的地方，“外围”则是“依附于中心形成的寻求知识和领导力的机构”[4]。刘进发现“学术中心”“政治中心”和“经济中心”吸引着“学术外围”“政治外围”和“经济外围”的教师[5]，从“外围”流向“中心”是高校教师“人往高处走”的重要写照。而重点院校政策本质上就是在院校中树立“中心”，进而驱动着高校教师的流动。

这些理论和实践都指向重点院校政策是影响高校教师流动的重要驱动。如果说国家重点院校政策是导致高校教师流动的重要动因，那么，国家重点院校政策以何种方式、做了什么导致了高校教师流动在不同时期呈现出不同的样态？这个过程目前还是个“黑箱”。基于此，本研究试图从重点院校政策出发，回溯历史上重点院校政策与高校教师流动的变迁，以史为鉴概括出重点院校政策背景下高校教师流动的演变逻辑，重点探讨重点院校政策的“重点”建设取向与我国高校教师流动之间的关系，为理解高校教师流动提供政策视角性的解释，进而完善“双一流”政策的实施。

二、历史回顾：新中国成立以来重点院校政策背景下的高校教师流动

（一）“重点大学”阶段（20世纪50-80年代）：国家权力支配的教师流动

1954年，高等教育部发布了《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，标志着我国重点大学政策正式形成。该决议指定中国人民大学、北京大学、清华大学等6所院校为全国性的重点学校。重点大学的主要任务：一是培养质量较高的建设人才、院校师资;二是树立典型，学习苏联的先进经验，在高教系统带动其他院校发展。国家对重点大学的支持主要是聘请苏联专家、扩大人员编制、抽调教师支援等，没有专项经费。1959年，《关于印发教育工作的十个文件的通知》将6所重点大学扩大为16所，后增至20所，重点院校范围进一步扩大。1960年，《关于增加全国重点高等学校的决定》将重点高等学校增至64所，增加的院校集中于北京、上海、辽宁等省市，且工科院校较多，反映出建设重点院校的初期就有工业发展优先，倾向政治经济中心的取向。1978年，《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》确定88所重点学校，在先前任务的基础上，此报告指出要加强重点高校的科学研究任务和功能，建立国家级实验室等。

“重点大学”阶段，重点大学为政府指定，高校教师流动发生率低，国家权力支配下高校教师被调配至重点高校成为教师流动的重要形式。1956年，《关于高等学校教师调动的暂行规定》明确指出，大学教师是国家工作人员。高校和教师从属于国家的分配，高校教师之间不存在双向流通的渠道和流通的空间，封闭的人事管理制度限制了高校之间教师的流动。但在新中国成立初期，百废待兴的阶段，重点大学政策像平静湖面上出现的“旋涡”，依靠国家行政权力吸引着高校教师，或通过改造旧知识分子、吸引留学人员参与重点大学的建设，或接受外校进修教师的分配，客观上促进了我国高校教师的流动。

（二）“世界一流大学”建设阶段（20世纪90年代-2015年）：国家与市场共同参与下教师主动流动

进入20世纪90年代，重点院校政策进一步调整。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》指出，“要实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。重点高校的建设也步入新的发展阶段。1993年，《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》决定正式实施“211工程”，即面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科。与之前指定性的建立重点大学不同，“211工程”建设高校需要进行自我预审、部门预审、评审和批准立项四个程序[6]。“211工程”的主要任务是学校的整体建设和重点学科建设，除教学育人外，科学研究和社会服务也有所侧重。组织管理采取项目法人责任制管理以确保工程建设的质量。建设资金由学校所属部门和地方政府筹措安排，此外中央予以专项资金支持。1998年5月，江泽民宣布“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”。同年12月，《面向21世纪教育振兴行动计划》决定把建设一批世界一流大学作为战略目标，“985工程”由此诞生。“985工程”是“优中选优”，国家设立专项资金支持“985工程”的实施，重点支持若干大学进入国际先进行列。其建设任务在原有基础上强调建设一批科技创新平台和人文社会科学研究基地，造就一批学术大师和创新团队。

这一阶段重点高校不再是被指定的特权位置，而是需要通过竞争获取资源和身份认定。一方面，高校积极参与“211工程”和“985工程”的认定;另一方面，政府下放部分人事权，为高校参与竞争提供更多的能动空间。例如，北京大学为提升竞争力，进行人事体制改革，将教师分类管理并打破终身聘任制。人事体制改革为高校教师流动打破了体制障碍，学术市场逐步形成，高校教师流动的现象也随之增加。到20世纪90年代后期，中西部教师流往东部的现象已经显现。例如，西北地区高校 1991-1996 年骨干教师和学科带头人流出人数为2 003人，而调入人数仅为 898 人[7]。

（三）“双一流”大学阶段（2015年至今）：市场主导下教师自由流动

2015 年 10月，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，标志着我国重点院校政策“双一流”时代的到来。“双一流”政策在原有重点院校政策的基础上将政策目标定为“统筹推进世界一流大学与一流学科建设”。“双一流”政策与原有政策存在显著区别：一是更加注重学科的建设;二是打破身份固化，周期性动态评选;三是涉及面更广，各层次大学根据自身学科建设情况均可自主申请平等竞争，激活了各类型各层次院校参与竞争的活力。在政策支持上，政府改变原有中央财政预算外专项资金的做法，提出中央财政支持资金将纳入中央高校预算拨款制度中统筹考虑，地方高校主要由地方财政统筹安排，资金分配将更多考虑办学质量，特别是学科水平、办学特色等因素，重点向办学水平高、特色鲜明的学校倾斜[8]。

这一阶段各高校有了平等参与竞争重点的机会，动态周期性评选的方式使得各层次高校纷纷行动，市场竞争进一步加剧。竞争中人才是“双一流”建设的重要核心，其战略性资源地位进一步凸显，高校对优质教师的追求前所未有，学术市场的流动与竞争进一步扩张和加剧。“双一流”政策后，竞争人才成为各高校制度化的战略性事务，各高校普遍制定了人才引进的相关政策文件等，不同层次的人才在学术市场上被明码标价。高校教师的流动已经成为市场主导下的流动。

三、解释框架：国家、市场、学术三角运作下的高校教师流动

（一）国家权力：奠定“中心—边缘”基础格局，主导教师流动

国家权力在重点大学差序格局形成过程中占据着主导的位置。从最开始的指定重点大学，到而后的通过竞争筛选，再到如今动态评定，国家利用自身行政权力不断制造着重点与非重点、中心与边缘的格局。在此格局基础上，高校参与竞争谋求“中心”位置，促进了教师流动。随着重点院校政策的变化，国家权力制造重点与非重点的方法发生变化，高校教师在重点与非重点之间流动的渠道也逐渐发生变化。

在“重点大学”阶段，国家权力直接指定了高等院校系统的中心院校即重点大学。一方面，为我国院校系统植入了重点大学符号，行政性地制造了“中心—边缘”的差序位置;另一方面，被指定的大学由于具有先发优势，一直保持着中心位置，后续对人才仍有强大的吸引力。但这一时期的高校缺乏人事权，院校之间缺少教师流动的渠道。在“世界一流大学”建设阶段，国家权力通过政策指定重点标准，引入竞争评审机制确定重点大学。一方面，为院校间通过竞争形成差序位置提供了空间，打通了高校间教师流动的渠道;另一方面，国家对重点大学的评定范围扩大，资助力度加大，深化了原有的“中心—边缘”格局，促进了高校间教师的流动。在“双一流”大学阶段，国家权力动态评选一流大学和一流学科。一方面，动态的评选方式使得竞争更加持续且激烈;另一方面，一流大学和一流学科的自主申请评定使得重点的范围进一步扩大，“中心—边缘”格局逐步形成且有动态变化。国家通过指定“双一流”评估的指标促进高校对人才发展的战略性重视，高校间教师流通的渠道进一步扩大。

（二）院校市场：逐步构建学术市场竞争，提供流动动力

学术市场的逐步成熟和完善是教师流动的重要驱动力[9]。学术市场的建立有赖于重点院校政策背景下高校在竞争中形成的院校市场。重点院校政策下，各高校纷纷进行人事制度改革，吸引优质的教师加入自身的建设，促进了学术市场的形成。学术市场无形的手为教师流动提供源源不断的流动动力，促使着高校间教师流动的发生。

市场的力量在重点院校政策的不同阶段占比不同，教师流动的频率也不同。在“重点大学”阶段，国家权力支配着高校发展，学术市场没有发展的空间，教师流动缺乏基本的动力。但这一时期依靠国家行政力量形成的教师职务等级制度奠定了后来学术市场上不同教师身处不同位置的差序格局，为后续学术市场中教师学术资本的流动提供了制度性的合法保障。在“世界一流大学”建设阶段，重点大学有明确的申请考核方式，院校间对重点的追求形成了竞争。一方面，国家逐渐给予学校办学自主权，院校有参与竞争的能动空间;另一方面，在世界一流大学政策的刺激下院校有参与竞争获取重点位置的需求。由此，院校市场在政策导向下形成。院校市场形成后，各院校纷纷进行人事体制改革，实行教师聘任制，打破了教师流动的障碍，学术市场由此形成，教师在学术市场的驱动下进行流动。在“双一流”大学阶段，一流大学和一流学科进行动态评估，院校市场竞争更加激烈，学术人才成为院校竞争的核心。“非升即走”“高层次人才引进”等相关制度使得学术市场更加开放成熟。教师们和院校分别以学术产出和物质条件等作为交换，追求一流的产出是双方共同的目标，都不得不参与这场学术竞争，谋求一流。这驱动着教师的流动，高校教师流动不断加剧和分化。

（三）学术文化：形成专业学术精神内核，促进流动意识

学术组织运行最重要的逻辑就是高度分裂的专业精神。在知识主导的大学中，专业知识构成了高校教师的权威基础，对知识和专业的追求成为根植于组织成员心中的认同和信念。这样的运行逻辑对高校教师意味着拥有更多的专业知识和能力就能够在学术市场上有更多的话语权和资本，对院校意味着追求学术文化就要重视学科地位的提高。由此，造就了教师对自身学科的信念认同要大于其对所属院校的信念认同，教师在流动过程中更加缺少单位忠诚感文化的限制。高校教师通过流动追求更高的学术提升和用“学术权威”换取其他资源的意识更加强烈，因此也有更加积极的流动态度。