中小学教师减负的地方行动

[摘 要]2019年12月，中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，中小学教师减负工作在全国范围内正式开启。通过分析31份省级政府推进教师减负举措的政策文本，发现地方减负政策体现出一定不足，具体表现为政策目标侧重单一领域、政策话语存在模糊表述、政策内容倾向同质化，以及政策布局有待优化等。据此，应当开阔目标视野，减轻多样态教师负担;细化减负话语，厘清权责边界;求索地方表达，因时因势因情制宜;优化政策系统布局，提升政策指导力。重新规划减负路径，以推进各地中小学教师减负政策有效落实。

[关键词]中小学教师;教师负担;教师减负;减负政策;地方政府

[中图分类号]G451.4 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2022）03-0052-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.03.009

一、问题提出

近年来，关于中小学教师减负的社会呼声日益高涨，教师减负问题业已引起教育决策者的重视并上升至国家议程高度。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称《意见》），标志着中小学教师减负工作正式开启。在《意见》的指导下，各地相继颁布本地区“减负清单”，截至2021年5月31日，全国31个省级政府“减负清单”全部发布完成。

纵观学界关于中小学教师减负的研究，发现主要聚焦于教师减负的现状调查与国家政策文本的价值探析，缺乏对省级教师减负政策的分析与探究。省级政府是政策决策与实施承上启下的关键环节，其出台的减负政策是对国家政策的文本再生产，也是政策执行的可操作化依据。对现有省级政策文本进行考察，有助于提高地方政府的政策决策力，对国家政策的贯彻落实意义匪浅。有鉴于此，本研究基于31份省级“减负清单”，同时结合各地具体实践成效，把握地方政府减负政策文本的特征与不足，进而省思如何进一步有效推进地方中小学教师减负。

二、研究设计与文本特征

（一）研究思路与样本选择

文本分析法是“对大量文本数据进行结构化处理并赋予意义”^[1]，通常包括3种类型：第一种是通过对文本中关键词进行频数统计的定量分析;第二种是通过对文本的语句进行话语分析的定性分析;第三种是文本定量与定性相结合的混合型分析^[2]。本研究通过各地党委、人民政府和教育厅网站，以及新闻媒体平台收集到31个省级地区的中小学教师“减负清单”，采用第三种方法从文本形式与具体内容角度对中小学教师减负政策进行研究。

（二）文本特征

通过对31份省级“减负清单”进行文本分析，可以得到如下文本特征。

一是从颁布时间来看，各地响应时间不一，差异较大。国家层面的减负政策于2019年12月颁布，广西、江西、贵州等5个省份反应较为迅速，2020年上半年即发布了本地区“减负清单”，映射出中小学教师减负问题已得到省级政府高度重视，多地力争尽快将减负落至实处。大部分省份“减负清单”集中于2020年下半年颁布，说明从国家到地方，政策的执行有一个消化、吸收和再造的过程^[3]，同时，也有6个省份政策发布相对迟缓，直到2021年上半年才先后发布，截至2021年5月31日，全国31个省级政府“减负清单”全部发布完成。

二是从颁布机构来看，各地统筹机构一致性较高。国家层面的《意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，大多省级政府的“减负清单”由省级党委办公厅和政府办公厅印发，只有辽宁、重庆和四川三地由教育主管部门牵头印发，揭示出省级政府对国家下派工作的承接性，同时也表明教师减负工作具有复杂性与长期性的特点，仅靠某一部门的管辖难以全面掌控，需要省级党委和政府的统一筹措与部署。

三是从文件名称与体例结构来看，各地整体差异不大。就文件名称而言，大部分政府按照《意见》中“列出具体‘减负清单’”的要求，将文件直接命名为“（地区）中小学教师‘减负清单’”，也有北京、青海等少数地区仿照国家《意见》的标题形式进行命名。云南、江苏、广东等地按照“总体要求”“具体策略”“组织保障”这一体例编制文本，但大多数省份的文本仅有“具体策略”部分，对中小学教师减负具体措施进行直接呈现，体现出减负工作的核心要旨。

四是从指导思想来看，各地均强调深入贯彻党和国家的教育发展理念，落实党中央国务院关于中小学教师减负的部署，发挥各级党委和相关部门作用，确保中小学教师潜心教书、静心育人。借助文本挖掘软件ROST CM6对各省“减负清单”政策文本进行词频和社会网络分析（见图1），采用定量和定性相结合的方式挖掘减负政策的核心要旨，得出相同结论。各省政策文本语义网络核心位置的关键词有教师、教育、不得、中小学、部门、党委等，表明省级政府减负政策的指导思想聚焦教师教书育人的主责主业，通过各级党委和相关部门的配合，切实减轻中小学教师负担。

三、地方政府减负政策的特征与问题

采用文本分析法对中小学教师减负政策进行研究，发现各地的结构与特征均有不同，但在推行减负的总体要求和基本任务上较为一致，与国家《意见》互为补充。由于我国教师减负工作刚刚起步，政策中难免有待进一步商榷与考量的地方，通过明确政策目标、政策话语、政策内容以及政策布局中存在的不足，有利于更好地将理想化的政策转化为可操作的实然路径。

（一）政策目标侧重单一领域

国家《意见》出台的核心目的是进一步营造良好的育人环境和氛围，让教师全身心地投入教书育人工作，为达成这一目的，需将教师所承担的不合理负担系统有序地予以剔除。对各地减负政策关注要素进行量化统计，发现当前减负政策目标侧重单一领域，政策九成以上内容聚焦在与教育教学无关的“面子上”的负担，包括驻村扶贫、上街执勤、社区卫生督导等社会性负担，亦包括“文山会海”、名目繁多的检查评比、交叉重复的报表填写等行政性负担。相反，政策对教育教学内部、深层的负担问题关注相对匮乏。一方面，教师的心理负担缺乏必要回应。当前减负政策更多关注客观负担，对教师的主观感受缺乏关注，但过重的应试压力和社会生活负担确给教师心理造成较大损耗。应试教育背景下，学校硬性分配给每位教师升学指标任务，优质“教育资本”争夺压力由此传递给教师。从社会期待来看，社会大众往往赋予教师崇高与无私奉献的形象，如“蜡烛”“春蚕”等，认为教师理所应当承载培育英才和社会发展的压力，社会对教师的高标准、严要求大大加剧了教师的心理负担;于社会角色而言，手机客户端的普及应用带来工作便利的同时，也延展了教师的工作时间，身处家庭场域的教师常需继续扮演职业角色，社会角色和家庭角色的顺利转换难以实现，教师由此陷入责任与义务的两难境地。另一方面，教师的专业发展负担未受重视。“高素质专业化创新型”是新时代对教师的更高要求，为达成这一目标，需要教师通过专业发展活动，提升其专业能力和综合素质，但“教师培训中重复培训现象普遍”“教研活动流于形式”“大班额教学、兼任多科等科任负担重”“补写备课记录、作业批改记录、教学反思等占用大量时间”等阻碍了教师的专业发展，抑制了教师教学能力与教育质量的提升，并引致消极情绪，这一点在减负政策中却体现寥寥。

由此观之，在将与教育教学无关的内容挡在校门之外的同时，更要关注教育自身的乱作为^[4]，如何审时度势，将教师心理负担和专业发展负担纳入教师减负政策目标，拓宽减负领域成为亟待完善的内容。

（二）政策话语存在模糊表述

话语（discourse）不仅指为了达到交际目的所使用的口头或书面语言，还指一种社会实践活动和过程^[5]。教师减负话语由社会实践中利益相关主体共同牵制，不同主体立足于自身利益诉求，对“减负”话语进行个性化建构，塑造了“减负”话语的多元样态，话语的多元化使“减负”难免出现表述模糊、责任不清现象。

各地减负政策在一定程度上考虑到政策执行中的多样化特点，赋予地方一定的自主权，但“确需中小学教师参与”“不合理要求”“影响正常教育教学”等话语表述较为模糊，判断标准难以把握，行政部门往往依靠其行政职权和管理地位，将非教育教学工作直接分派给学校，要求学校和教师予以配合^[6]。强制摊派的社会责任和行政事务超出了教师可承受的压力范围，使其感到茫然无措，日渐陷入“无限责任”的漩涡无法自拔。模糊性的话语表达，使教师在学校教育中该负哪些责任、不该负哪些责任变得愈加模糊，宗教维稳、精准扶贫、要求学生家长接种疫苗等事项皆由学校和教师负责，既不合法理，亦不合情理。

从具体措施来看，各地减负政策文本中禁令性话语频频出现，如“未经县级以上党委审批，不得开展”“坚决杜绝强制摊派无关事务”等，麦克唐纳尔（McDonnell）和艾莫尔（Elmore）将其称为命令性工具或负向激励性工具^[7]，此类话语工具使用过溢，易激化不同主体间的矛盾，进而导致教师责任边界模糊化。

（三）政策内容倾向同质化

国家减负政策是国家对减负工作的方向性把握，具有普适性与指导性，省级政府要准确传达与贯彻国家政策精神，在总体要求、目标任务等方面与国家意志保持一致，维护党的权威与集中统一领导。但国家政策的普适性也代表着对具体细节的关注度不足，省级政府要在国家政策精神的统一指导下统筹规划，探索富有地方特色的可操作性细则。在国家减负政策中，14项减负任务中有9项将“各级党委和政府”作为直接责任单位，多项任务明确要求“各级党委和政府对具体事务进行完善与细化”。诸如改进考核方式方法方面，要求“各级党委和政府及有关部门完善考核评价体系，体现差别化原则”，但有58.1%的省级政府仅是对该项举措进行重复，体现出自上而下的效仿，并未进一步细化完善考核评价体系。

进一步按词汇相似性聚类分析，得到政策文本在内容上的相关性。如表1所示，31个地方与国家政策文本的Pearson相关系数总体在0.702～0.905之间，表明各地减负政策内容与国家减负政策相关度较高，各地政策普遍采用上行下效的政策对齐方式，对国家减负政策进行照搬式复述或重组性复述，以规避政策风险。如：某省“减负清单”共13条，是在国家14条减负措施基础上删去1条形成的;某省“减负清单”在对国家减负措施拆分基础上增至15条，合理范围内的因地制宜未得到必要的回应。

同样地，地方政府也会采取“相互对标”的方式，以减少地方政策推进中“不作为” “乱作为”的政策风险^[8]。诸如在报表填写方面，国家给予地方“按需统筹”的自由裁量权，但多地文本中将此项规定“相互对标”为“精简填报内容和次数，不得要求重复填报或多头报送”，仅贯彻中央文件中“精简报表填写工作”的政策精神，未完全按照本地实际诉求，具化为可操作的地方行动指南。与上级政策的对齐和同级政策的对标使不同地区政策渐趋同质化，一定程度上制约了政策执行成效、压抑了地方政策活力。因此，地方政府推进教师减负政策时，要在对国家政策充分学习和领会的基础上，聚焦地方性特征，积极寻求合理范围内的地方表达。

（四）政策布局有待优化

科学合理的政策系统布局，能够有效提升政策的指导力与执行力，避免产生不必要的“溢出效应”和“不虞效应”。在国家政策的宏观引领下，省级政府结合当地战略需求统筹推进减负政策，但政策的纵向衔接与横向配合仍有待优化与完善。

纵向来看，减负政策的前后衔接有待完善。在政策关注主题方面，教师减负是基于“让教师全身心投入教书育人工作”核心要义的全新设计，应从构建完整的新时代教师队伍的高度去理解本项政策，但遗憾的是目前多数省级政策文本仅关注教师减负本身，很少有将教师减负与新时代教师队伍建设、教育现代化实现等紧密衔接与结合的。在政策关注主体方面，教师减负应与学生减负、考试减负等相互衔接，特别是在“双减”背景下，需要重点统筹处理教师减负与学生减负的关系，因为二者是相伴而生的，如果将学生减负落实到位，教师负担则不减自轻，反之亦然。但纵观各地教师减负政策文本，绝大多数省份仅将政策目标群体界定为中小学教师，很少提及学生或其他目标主体。

横向观之，减负政策的配套跟进有待提升。教师减负是一项历史问题，从上世纪50年代中小学教师通过报章媒体表达减轻工作负担诉求至今^[9]，横亘半个多世纪，国家层面终于在2019年12月正式出台第一部教师减负专项政策。结合政策环境来看，目前教师减负政策仍处于初始阶段，积极防范与督导评估等环节没有得到应有重视。据统计，仅有48.4%的省份配套制定了加强督导、加强引导等保障措施，更多的是出台“应急”调控工作方案，“运动式减负”现象比较突出^[10]。从长远来看，要及时补齐配套制度，在强化监督问责、加大宣传力度等方面向纵深发展，优化减负政策系统布局，明确教师减负实施方向，推动教师减负走深走实。